La constitucionalización del proceso de integración en Europa

Pero además de defectuoso el sistema es inútil para lograr la finalidad que lo justifica. Como es obvio, esa finalidad es la de asegurar que, una vez ratificado, el Tratado es inatacable desde el punto de vista de la constitucionalidad y, en consecuencia, desaparece el riesgo de que el Estado se vea en la imposibilidad de cumplir las obligaciones que ha asumido porque un juez le prohíbe hacerlo. Para que así sea, es imprescindible, sin embargo, que, tras su entrada en vigor, la constitucionalidad del Tratado no pueda ser puesta en cuestión, y eventualmente negada, por motivos que no se tuvieron en cuenta en el momento del control previo, sea porque entonces no se advirtieron, sea porque han aparecido después. Así sucede, naturalmente, en aquellos sistemas jurídicos en los que no existe control de constitucionalidad a posteriori y por eso este procedimiento de la consulta previa de los Tratados tiene pleno sentido en la Constitución francesa, de donde lo tomó la nuestra. Entre nosotros, por el contrario, si bien el pronunciamiento de inconstitucionalidad es definitivo, los pronunciamientos de no inconstitucionalidad no cierran el paso a impugnaciones futuras, de manera que la constitucionalidad del Tratado consultado puede ser cuestionada a todo lo largo de su vigencia por cualquier juez y con motivo de cualquiera de sus aplicaciones; por ejemplo, en razón de la posible contradicción con la Constitución Española de una norma de derecho derivado, impecablemente válida desde el punto de vista dentro del ordenamiento europeo. Ésta es la doctrina recogida explícitamente en el Fundamento Primero de la Declaración 1/1991, de 1 de julio de 1992, de la que ahora el Tribunal parece distanciarse.

En sistemas como el nuestro, con un potente control a posteriori , la única vía eficaz para preservar a los Tratados del riesgo de que se los declare inconstitucionales tras su entrada en vigor, especialmente aquellos Tratados que, como los de la Unión, crean un orden dinámico, es la de dotar a dichos Tratados de valor constitucional. Esa intuición es la que seguramente inspiró los dos sucesivos Dictámenes (850/91, de 20 de junio y 421/92, de 9 de abril) emitidos por el Consejo de Estado en esa misma ocasión. En ambos, el Consejo de Estado llega a la conclusión de que el artículo 93 de la Constitución permite que las Cortes autoricen la ratificación del Tratado, sin reforma constitucional previa, no porque no exista una notoria divergencia entre el nuevo artículo 8B del Tratado de la Comunidad Económica Europea y el artículo 13.2 de nuestra propia Constitución, sino por la buena y simple razón de que la ratificación del Tratado modificaría ese precepto constitucional.. A juicio del Alto Órgano Consultivo, con el artículo 93 «se rompe... la rigidez propia de los mecanismos de revisión constitucional», aunque tal ruptura no sea ilimitada, pues esa vía de revisión atípica no permitiría la ratificación de Tratados que afecten a cuestiones cuya reforma ha de ajustarse al procedimiento previsto en el artículo 168 de la Constitución. Tanto la idea de que la ratificación de los Tratados que sirven de instrumento a la integración europea debería hacerse por un procedimiento que permitiese al tiempo la reforma de la Constitución, como la de que ese procedimiento debe tener el mismo alcance que el previsto en el artículo 167 de la Constitución, son a mi juicio perfectamente plausibles, pero desgraciadamente la plausibilidad de las ideas no es prueba de su adecuación a la realidad. La idea de un ser perfecto no es prueba de su existencia, y la idea de que la Constitución perfecta para un Estado integrado en la Unión es aquella que permite su reforma a través de los Tratados «europeos» no autoriza a sostener que la vía prevista en el artículo 93 es, por eso mismo, un procedimiento atípico para la reforma constitucional, cuando por ninguno de los métodos de interpretación admisibles en derecho puede llegarse a esa conclusión. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la decisión antes citada. Como sin embargo, por todas las razones ya expuestas, el único modo de asegurar que los complejos Tratados de la Unión no entran en colisión con el texto de la Constitución es dotarlos de valor constitucional, lo que ha de hacerse, para expresarlo de manera provocadora, es modificar el artículo 93 para que efectivamente diga lo que el Consejo de Estado quiso leer en él, y en su redacción actual, como dijo el Tribunal Constitucional, manifiestamente no dice. Si esta modificación debe ser una sustitución del texto actual por otro que se refiera específicamente a la Unión Europea, o debe tratarse más bien de una adición que mantenga, para otros efectos y con otros fines, la transferencia de competencias a otras organizaciones internacionales, es cuestión en la que ahora no hay que entrar. Sí precisar, por si cupiese alguna duda, que el procedimiento para la ratificación de los Tratados «europeos» debería ser el previsto en el artículo 167 de la Constitución, de manera que seguiría siendo inexcusable la previa reforma de ésta cuando las estipulaciones del Tratado afectasen a materias cuya modificación requiere acudir al regulado en el artículo 168. Esta dualidad de procedimientos disponibles para la reforma constitucional no es tan lamentable como algunas recientes publicaciones podrían hacer pensar, e incluso más bien afortunada. Gracias a ella tenemos en

España base suficiente para construir, con sólido apoyo en las normas, una doctrina que lleve a resultados semejantes a los que en otros países se consiguen mucho más difícilmente apelando a veces a principios y categorías no estrictamente jurídicos. La conveniencia de esta doble vía, que antes había pasado por alto, y ahora creo evidente, es la que me ha llevado a la rectificación que a continuación explico.

A partir de las ideas expuestas, en algunas conferencias recientes he sostenido la conveniencia de reformar la Constitución antes de proceder a la ratificación del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. De anticipar a la ratificación una reforma cuya necesidad había proclamado reiteradamente antes del Tratado, aunque éste la haya hecho más evidente. También el Consejo de Estado, en su Dictamen del pasado día 21 de octubre, expuso, con la prudencia que le es propia, las razones que podían llevar a pensar en la necesidad de esta reforma y sugirió al gobierno la conveniencia de que, antes de proceder a solicitar la autorización de las Cortes para ratificar el Tratado Constitucional de la Unión, hiciera uso del artículo 95 para pedir el juicio del Tribunal Constitucional sobre la compatibilidad o incompatibilidad de ese Tratado con nuestra Constitución. Siguiendo esta sugerencia, el gobierno se dirigió al Tribunal, que acaba de responder la consulta con su Declaración del 13 de Diciembre, en la que niega la necesidad de tal reforma.

Como el Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución, su decisión es la verdad jurídica que todos hemos de aceptar como incontestable. Otra cosa son naturalmente las razones que llevan a ella, abiertas como todo producto del intelecto a la crítica razonada. Son muchos los motivos que me llevan a no entrar en ella, aunque esos motivos no me impiden tampoco afirmar que las razones del Tribunal no sólo no me han hecho abandonar las mías, sino que más bien las han fortalecido. En todo caso, y autorizado en alguna medida por el uso que uno de los votos particulares hace de un artículo que publiqué en El País en el mes de julio del pasado año, sí quiero hacer algunas precisiones sobre una cuestión que, a la vista de la decisión del Tribunal, ha dejado de tener actualidad, pero que volverá a tenerla en el futuro, al acometer el programa de reformas constitucionales ya anunciado: el del procedimiento a seguir para reformar la Constitución en este punto.