La constitucionalización del proceso de integración en Europa

Las razones de orden interno son las ya dichas, pero no son estas razones derivadas de nuestro propio sistema constitucional las únicas que justifican a mi juicio la necesidad de la reforma. A ellas se suma otra, a mi parecer muy poderosa, que viene de las peculiaridades del proyecto de construcción de una Europa unida. Es perfectamente razonable la aspiración de dotar a la Unión Europea de una Constitución, pero como la Unión es hoy, y seguirá siendo en el futuro previsible, una realidad muy distinta de los Estados Unidos de América, el proceso de constitucionalización ha de seguir aquí un camino diferente al que allí se siguió, que es admirable, pero no por ello un modelo de validez universal. El intento de seguirlo apenas logra pasar de las apariencias y, pese a la decisión de designarla con la misma denominación, la Convención que elaboró el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa ha sido algo bien diferente de la Convención de Filadelfia.

Sin desconocer el mérito de su obra, su esfuerzo no ha bastado, ni podía bastar, para cambiar en Constitución lo que formalmente es Tratado, si por Constitución se entiende la Carta Fundamental de una comunidad política que determina esencialmente el sentimiento de identidad de quienes la componen.

Para abordar con realismo la ingente tarea de dotar de una Constitución a esta Unión de Estados y de pueblos, conviene tener siempre presente el objetivo perseguido. Aunque la Unión se propone ser cada vez más estrecha, su finalidad no es la abolición de lo diverso, sino la unión en la diversidad. Los europeos estamos aún agrupados en pueblos distintos, políticamente organizados en Estados diversos, y la finalidad que perseguimos es la de seguir estando así, aunque reduciendo progresivamente la distancia que nos separa. En esa perspectiva, la lógica lleva a la conclusión de que los esfuerzos que en común hagamos tendrán muy reducido alcance si no van acompañados de los que por su cuenta haga cada uno de nuestros pueblos, a través de los respectivos Estados. Constituciones en el sentido pleno del término son sólo, hoy por hoy, las Constituciones nacionales y, en consecuencia, sobre ellas ha de erigirse la deseada Constitución europea. Sólo así se logrará llevar a la conciencia de los ciudadanos la convicción de que la pertenencia a la Unión es un modo de ser del propio Estado.

Siguiendo esta idea, yo sugerí hace ya algunos años, cuando se negociaba el Tratado de Amsterdam, la conveniencia de que el propio Tratado de la Unión incorporase una fórmula que los distintos Estados se comprometerían a adoptar para la reforma de sus Constituciones nacionales. Pero no es esto lo que ahora propugno. Sólo trato de exponer mi convicción de que la reforma de la Constitución en este punto es necesaria, no sólo por razones de orden interno, sino también por otras que atienden al interés de la construcción europea. Que siendo parte de ella, es necesario en definitiva que nuestro Estado, como han hecho otros, incluya en su propia Constitución lo que es ya un componente de su propia esencia.

Las reformas necesarias para adecuar la Constitución española a la naturaleza que hoy tiene nuestro Estado como Estado «integrado», miembro de una Unión de la que difícilmente podría salir, aunque formalmente tenga la capacidad de hacerlo, habrán de tener un contenido muy amplio si intentan corregir en lo posible los desequilibrios institucionales inducidos por la incorporación a la Unión. Dejo ahora de lado este contenido más amplio para reducirme a la reforma de la norma de engarce entre nuestro ordenamiento, basado en la supremacía de la Constitución, y el ordenamiento de la Unión, basado en la supremacía jurídica del Tratado; al precepto que debería sustituir al actual artículo 93. La idea central de tal reforma debería ser, a mi juicio, la de que el mejor modo de resolver esta cuestión, ahora y hacia el futuro, es la de exigir que la autorización de las Cortes se conceda por el mismo quorum reforzado que el artículo 167 requiere para la reforma constitucional.

Seguir el procedimiento previsto para ésta, aunque prescindiendo de la Comisión paritaria Congreso-Senado, que en este caso no podría desempeñar función alguna. La aplicación de este procedimiento permitiría que el mismo precepto constitucional previese la imposibilidad de cuestionar la constitucionalidad de los Tratados así ratificados, o el derecho derivado de ellos, por un motivo que no fuese precisamente el de su incompatibilidad con alguna de las normas para cuya reforma es necesario acudir al procedimiento del artículo 168. Algo muy semejante, en definitiva, a lo que se hizo en Alemania con la reforma del artículo 23 de su Constitución. Resumo a continuación las razones que me llevan a esta conclusión.

Es fácil comprender que la concordancia entre un Tratado que implica limitaciones a la soberanía nacional y las Constituciones que se fundamentan en la existencia de ésta ha de ser siempre problemática. Cuando la divergencia entre Tratado y Constitución no puede salvarse recurriendo a interpretaciones más o menos malabaristas, no cabe sino renunciar al Tratado o reformar la Constitución, como prevé el artículo 95 de la nuestra, del que hasta ahora se ha hecho uso una sola vez, con motivo precisamente del Tratado de la Unión, del Tratado de Maastricht. Este único caso de aplicación de dicho precepto constitucional basta, sin embargo, para evidenciar su absoluta insuficiencia.

La inadecuación del sistema previsto en el artículo 95 viene, en primer lugar, del hecho de que deja en manos del órgano consultante la determinación de cuáles son las estipulaciones convencionales que el Tribunal Constitucional ha de contrastar con la Constitución. En aquella ocasión, la consulta se centró en el artículo 8 B, apdo. 1, del Tratado de la Comunidad Económica Europea, modificado por el artículo G del Tratado de la Unión, que concedía a los ciudadanos europeos residentes en un país que no fuera el de su nacionalidad el derecho a ser elegidos en las elecciones locales. Un derecho importante, sin duda, pero que, al menos en España, afecta poco a la soberanía nacional. Menos desde luego que muchas otras estipulaciones del mismo Tratado, por ejemplo la que llevó a la creación de la moneda única. Al verse obligado a responder a una pregunta así delimitada, el Tribunal Constitucional no tuvo posibilidad alguna de analizar en su integridad el texto del Tratado para averiguar si había o no en él otras estipulaciones que exigiesen la previa reforma de la Constitución. Cabría decir que, aunque es imposible que el Tribunal Constitucional actúe de oficio, en estos casos como en todos, la limitación en el conocimiento del caso que viene de la formulación de la pregunta desaparecería si ésta se formulase en términos generales, referida a la totalidad del Tratado. Así lo viene haciendo, por ejemplo, el presidente de la República Francesa al solicitar el dictamen del Consejo Constitucional sobre la compatibilidad con la Constitución de los sucesivos Tratados de la Unión Europea, el de Maastricht, el de Amsterdam y el TCE. El remedio sería, sin embargo, peor que la enfermedad, pues esa consulta global obligaría al Tribunal a discernir por sí mismo los argumentos a favor y en contra de la constitucionalidad de cada una de las estipulaciones convencionales, aisladamente y en su conjunto. A actuar como órgano político, no como órgano jurisdiccional.