La constitucionalización del proceso de integración en Europa

En España, como en el resto de los países miembros, la integración europea comporta una limitación de la libertad de acción del Estado, al que impone pautas de actuación que a veces chocan con autorizaciones constitucionales explícitas. Piénsese, por ejemplo, en las menguadas posibilidades que nuestros gobernantes tienen actualmente de «reservar al sector público recursos o servicios esenciales...», como prevé el artículo 128.2 de la Constitución, o de «planificar la actividad económica general», como dice el artículo 131.1. Pero aparte de esa limitación de unas posibilidades que nunca fueron muy grandes, la integración implica una reducción del poder de los distintos órganos del Estado, que se proyecta de manera muy desigual sobre éstos, alterando así el equilibrio institucional previsto en la Constitución. Afecta más a las Cortes que al gobierno y más a las Comunidades Autónomas que a las instancias centrales. El gobierno participa en la elaboración de reglamentos y directivas comunitarias, en tanto que las Cortes, que no tienen intervención alguna en la creación de esas normas, han de aceptar que sus propias leyes se vean desplazadas por los reglamentos y se ven forzadas a transponer unas directivas, que cada vez dejan menor margen de libertad al legislador estatal. Las Comunidades Autónomas, de otra parte, titulares en muchas ocasiones de la competencia exclusiva sobre las materias que caen dentro del ámbito de la Comunidad Europea, carecen de facultades para contribuir a fijar la posición del Estado español en negociaciones de las que resultan decisiones, que sin embargo han de poner en práctica, aunque, de otra parte, no sean ellas, sino el Estado en su conjunto el que responde del eventual incumplimiento de tal obligación. Formalmente, como el Tribunal Constitucional ha dicho muchas veces, la integración en Europa no altera el orden interno de competencias; materialmente, en la práctica, no cabe ignorar que se ha producido una alteración que, hasta el presente, se ha intentado corregir con medidas reglamentarias o legales de efectos muy limitados.

No es seguro, en modo alguno, que baste con dotar de base constitucional a estas medidas, o a otras muchas que cabría añadir, para eliminar las distorsiones que trae aparejadas la integración en Europa, pero tampoco cabe negar que esas medidas serán más eficaces y más inexcusables si se inscriben en la Constitución los principios que las inspiran y los objetivos que han de perseguir y que, además, hay medidas que sólo en el plano constitucional cabe adoptar. Los ejemplos foráneos de reformas de este género son abundantes y bien conocidos.

La oportunidad de la reforma, sin embargo, no viene sólo de la necesidad de corregir el desequilibrio institucional. Con igual o mayor fuerza la aconseja la necesidad de dotar de base constitucional al deber que nuestros tribunales tienen de asegurar la primacía del derecho europeo sobre el puramente interno. Un deber que les obliga a inaplicar las normas españolas, «cualquiera que fuese su rango», cuando están en contradicción con normas europeas anteriores en el tiempo, y que por tanto parece prima facie incompatible con su sujeción al imperio de la ley. Una sujeción que es absoluta en lo que toca a la Constitución misma y que, en lo que respecta a las normas de rango legal, está atenuada sólo por la facultad que la propia Constitución (artículo 163) les concede de cuestionar su constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

En lo que respecta a la primacía de las normas europeas sobre las constitucionales, esta contradicción inherente a la doble condición de juez europeo y juez nacional, aunque teóricamente insoluble, sería prácticamente improbable cuando entre en vigor el Tratado Constitucional Europeo, si se interpreta rigurosamente el artículo II-113, que, siguiendo inexplicablemente el modelo de la Convención Europea de los Derechos Humanos, atribuye a los consagrados en la Carta el carácter de mínimos. Como el ámbito en el que la colisión entre normas europeas y normas constitucionales puede producirse es, sobre todo, el de los Derechos Fundamentales, si acoge esa interpretación estricta, el juez nacional debería aplicar siempre su propia Constitución cuando la protección que ésta ofrece sea mayor. Pero el riesgo de que una interpretación así quiebre la uniformidad en la aplicación del derecho europeo llevará seguramente a sustituirla por alguna otra menos rigurosa, con lo que las posibilidades de contradicción entre derecho europeo y Constituciones nacionales seguirá siendo la misma que hoy tenemos.

Con independencia de ello, tampoco cabe ignorar la trascendencia práctica de las eventuales contradicciones entre las normas europeas y las internas de rango legal. Como, de acuerdo a la doctrina Simmenthal, el juez «europeo» ha de inaplicar la norma nacional sin cuestionarla previamente ante el Tribunal Constitucional, la sujeción a la ley desaparece, o se transforma en una sujeción a dos sistemas normativos imprecisamente articulados. Una situación que, entre otros defectos, tiene el de privar al justiciable de remedios eficaces frente a la negativa del juez nacional a aplicar la norma europea cuando debiera hacerlo, y en sentido contrario, permite la inaplicación de la norma interna a partir de interpretaciones absurdas de la norma europea. Ejemplos de lo uno y de lo otro pueden encontrarse en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional. De lo primero, la STC 45/1996, entre otras; de lo segundo, la reciente 58/2004, con la que quizás se inicia la senda plausible, pero en cierto sentido contradictoria, que ha llevado a la jurisdicción constitucional de Alemania y de Italia a considerar inconstitucional la aplicación defectuosa del derecho europeo.

Esta situación, que aunque defectuosa ha permitido el progreso de la integración, es producto de las construcciones, muy laxas y de más valor pragmático que teórico, sobre las que se ha apoyado hasta el presente la primacía del derecho europeo sobre el puramente interno. Por ejemplo, la de la superioridad del Tratado sobre la ley y/o la de que, al aceptar en el Acta de adhesión todo el acervo comunitario, el Estado español aceptó también el principio de la primacía del derecho europeo, que no figura en los Tratados, pero que había sido establecido ya por la jurisprudencia de Luxemburgo en decisiones bien conocidas. La debilidad teórica y los riesgos potenciales de estas construcciones, que además de los defectos señalados tienen el de no preservar ámbito alguno, ni siquiera el de los Derechos Fundamentales, en el que el «legislador» comunitario no pueda entrar en el ejercicio de sus competencias propias, serían en sí mismas razones suficientes para impulsar una reforma constitucional que permitiera prescindir de ellas. Pero sucede, además, que han dejado de ser utilizables frente al Tratado

Constitucional Europeo, en el que (Parte primera, artículo 6) el principio de primacía deja de ser simple doctrina jurisprudencial para convertirse en norma convencional explícita y rotunda. Se hace difícil entender que, al aceptar esta estipulación, el Estado español se esté limitando a atribuir a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la actual Constitución. Pero del problema específico que suscita el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa me ocuparé después, pues naturalmente no es el deseo de resolver este problema concreto el que me ha llevado a pensar, desde hace ya mucho, como antes señalaba, que es necesario apoyar nuestra integración en Europa en bases más firmes que las que hoy ofrece nuestra Constitución.