La constitucionalización del proceso de integración en Europa

La incorporación de España al proceso de integración europea se ha encauzado hasta el presente a través del artículo 93 de la Constitución, cuyo texto, que no hace referencia explícita alguna a dicho proceso, se inspira en la redacción que en 1978 tenía el artículo 24 de la Constitución alemana, un modelo utilizado también por otros Estados. Desde entonces acá, ha corrido sin embargo mucha agua bajos los puentes. El progreso de la integración económica, la enérgica afirmación que el Tribunal de Justicia ha hecho del efecto directo del derecho europeo y de su primacía sobre las normas internas de cualquier rango, y desde hace ya doce años, la inclusión de las Comunidades originarias en el seno de una Unión Europea de ámbito mucho más amplio y más ambiciosos objetivos, han originado cambios probablemente irreversibles en la estructura y el funcionamiento de los Estados miembros. Estos cambios, que es difícil entender como simple consecuencia de la atribución «a organizaciones o instituciones internacionales del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución», han modificado ya tácitamente la nuestra, como las del resto de nuestros socios; al menos las de aquellos que, en razón de la fecha de su incorporación a la Europa unida, no habían ya elaborado o reformado las suyas antes de esa incorporación.

Aun si se acepta que cabe hablar de «mutación» cuando la modificación de la Constitución no es simplemente producto de un cambio en la interpretación de sus preceptos, esa categoría, acuñada para explicar otros fenómenos, se acomoda mal a una transformación que se debe a la aplicación de normas que forman parte de otro ordenamiento y que alcanza las proporciones gigantescas que tiene ya la originada en las Constituciones de los Estados miembros incorporados a la Unión antes de que fuesen previsibles las consecuencias constitucionales de tal incorporación. Si esa modificación tácita no ha de ser entendida como una renuncia a la idea de Constitución, o como un abandono vergonzante de la soberanía nacional, es indispensable que el poder constituyente la haga explícita como obra suya. Esto es, reformar formalmente el texto constitucional a fin de conseguir que lo que es inevitable aceptar para construir una Europa unida sea efectivamente producto de una opción deliberada y expresa de los pueblos de Europa, que sólo así estarán por lo demás en condiciones de determinar cuáles son los límites que en cada momento desean imponer al proceso de integración.

Así lo han hecho ya cinco de los seis Estados fundadores, y de forma destacada Francia y Alemania, cuyas Constituciones fueron profundamente reformadas en 1992. Mi convicción sobre la necesidad de reformar la Constitución en este punto viene de muy atrás y ha sido expuesta en muchas ocasiones. Creo firmemente que el cambio es necesario por razones, por así decir, estrictamente internas, para dotar de fundamento constitucional a la potestad de los jueces de inaplicar leyes españolas perfectamente válidas y tratar de mantener el equilibrio que la Constitución consagra, tanto entre los distintos órganos centrales del Estado, como entre éstos y los de las Comunidades Autónomas. Pero mi convicción viene también de razones «europeas», pues pienso que las reformas constitucionales que reflejen la naturaleza específica de los Estados miembros de la Unión son precisamente el instrumento adecuado para constitucionalizar el orden jurídico-político de la Unión, para hacer posible la existencia de una auténtica Constitución europea.

Nuestro país, como todos los que forman parte de la Unión, se encuentra abocado a la difícil tarea de cohonestar dos órdenes jurídico- políticos, estrechamente imbricados, pero no reducidos todavía a la unidad: el orden constitucional interno, basado en la soberanía nacional, cuyo titular es el pueblo español, y el orden de la Unión Europea, a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes y cuya existencia implica, en consecuencia, una limitación de la soberanía de los Estados.

A falta de una teoría sólida y generalmente aceptada, cuya elaboración es improbable en el actual estadio de desarrollo de la Unión, esta tarea sólo puede ser abordada, tanto desde ésta como desde los Estados, mediante soluciones puramente pragmáticas y fórmulas retóricas de significado incierto. El Tratado Constitucional de la Unión (artículo I-5) proclama así el respeto de ésta a «la igualdad de los Estados miembros y a su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo que respecta a la autonomía local y regional», así como a «las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional». Este respeto, cuya garantía reposa en último término en la participación de los gobiernos en las decisiones de la Unión y que, en consecuencia, es tanto menos seguro cuanto mayor es el ámbito abierto a la decisión por mayoría, simple o cualificada, no basta sin embargo para dar respuesta al problema que los Estados han de resolver y que se plantea, por así decir, en tres planos distintos. Uno, el plano fundamental de la concepción misma del Estado; los otros, los planos ontológicamente inferiores, aunque de mayor relevancia práctica, de la estructura del ordenamiento jurídico y de la organización del poder. El problema fundamental es, claro está, el de determinar cuál es el límite infranqueable, si existe, más allá del cual no cabe ir sin que el Estado deje de existir como tal. Los otros problemas, que sólo por relación con él se pueden decir menores, vienen de las exigencias de la práctica y están muy estrechamente conectados entre sí. El que plantea la primacía del derecho europeo sobre el derecho interno y la alteración profunda que la integración en la Unión produce en el equilibrio constitucional entre los distintos poderes del Estado: el equilibrio entre gobierno y Parlamento, e incluso entre la jurisdicción constitucional y la ordinaria, de una parte; el equilibrio entre los poderes centrales y los poderes territoriales, de la otra.

El problema fundamental es un problema político, el problema político central de la integración, cabría decir, no un problema estrictamente jurídico. Aunque es un problema vivo, no cabe ignorar el esfuerzo que algunos Estados han hecho para aproximarse a una solución, afirmando que las cesiones de soberanía, que explícitamente aceptan, tienen límites infranqueables. Una afirmación que se ha incorporado al propio texto constitucional y que ha sido subrayada mediante decisiones judiciales, de las que ofrecen buen ejemplo algunas sentencias del Tribunal Constitucional Federal alemán o del Consejo Constitucional francés. No intento ocuparme aquí de él, ni está en el deseo de resolverlo la razón que me lleva a creer en la necesidad de reformar nuestra Constitución en este punto de la «apertura a Europa», aunque, como después diré, también creo que esa reforma ha de llevarse a cabo en términos que ayuden a su solución. Mis argumentos se mueven en el plano más bajo de las exigencias de la práctica.