Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

¿Qué efectos ha tenido la adopción del MAC sobre la lucha contra la pobreza y la exclusión social? La evaluación realizada por la Comisión Europea entre 2003 y 2005 (Comisión Europea, 2006) revela que el impacto ha sido mayor en los nuevos Estados miembros, que se han visto compelidos a adoptar políticas nacionales en ese campo, pero este efecto de «europeización» de políticas ha sido más limitado en los países con una política social más desarrollada. Para los sindicatos, el MAC es el minimum minimorum que se ha podido adoptar a escala europea, con escasos efectos reales. Las plataformas de ONG de lucha contra la pobreza, por su parte, parecen reconocer el papel del MAC en la convergencia de políticas nacionales, aunque demandan instrumentos más fuertes en manos comunitarias.

Como se indicó, el MAC es la respuesta al dilema de la política social de la UE, aún no resuelto, entre el nivel europeo y el nacional. Al estar basado en la coordinación de políticas nacionales más que en políticas europeas adoptadas en el marco comunitario, tiene la ventaja de la flexibilidad y del realismo y permite avanzar a los ritmos que cada Estado miembro considera factibles. Pero ello se traduce en mecanismos poco imperativos y el avance queda a merced de la voluntad política y del deseo de emulación que trata de alentar el benchmarking y la supervisión entre pares que se lleva a cabo en el Consejo.

Las políticas adoptadas en este marco revelan, sin embargo, otro dilema fundamental que afecta al modelo social europeo: el que se plantea entre las presiones competitivas de la globalización y el aumento de las cargas financieras que supone el Estado del Bienestar. Aumentar la cohesión social exigiría un aumento del gasto en políticas sociales, pero, a partir de cierto nivel, una proporción muy elevada de gasto social puede dañar el potencial de crecimiento económico porque favorece actividades de baja productividad y porque genera efectos desincentivadores. Por ello, la acción contra la exclusión social debería realizarse sin aumentar dicho gasto o bien enfocarse al aumento de la productividad.

¿Qué respuestas existen a ese dilema? En el marco de los objetivos de Lisboa, se observa que las políticas nacionales ponen cada vez más énfasis en la (re)integración de la población beneficiaria en el mercado de trabajo, con el fin de contener o, en su caso, reducir el gasto social. La tendencia es hacer depender, de manera más estricta, las prestaciones sociales de una voluntad activa de trabajar y a mejorar los incentivos por medio de reformas fiscales y de la protección social. En algunos Estados miembros se va optando por la instauración de condiciones para el acceso a las prestaciones sociales, en aras de una disminución progresiva de las mismas, con motivo de la reintegración al mercado laboral, para promover la participación de las personas desfavorecidas (Comisión Europea, 2007).

Ahora bien, ese enfoque puede ser contraproducente, si no se adoptan políticas para ampliar las capacidades y el potencial productivo de los excluidos. Como han señalado Begg y Berghman (2002: 188), se trata de adoptar un modelo de política contra la exclusión que inc reme nte las capacidades de las personas -en el sentido que da Amartya Sen a este término- y elimine las barreras de acceso, derechos y activos que impiden la participación económica, social y política de los excluidos. La política social, en consecuencia, debe apoyar no sólo la «libertad de la necesidad », sino la «libertad de actuar». Por ejemplo, a través de políticas que fomenten la libertad de combinar la carrera profesional y el cuidado de los niños, y el empleo y el aprendizaje permanente. Con ello, el modelo social europeo se desplaza hacia la denominada «empleabilidad» de los trabajadores/as, basada en modelos de aprendizaje de por vida y en el fomento de las oportunidades de inserción en un mercado de trabajo más dinámico y más exigente en cuanto a calificaciones (Begg y Berghman, 2002: 184).

No se puede obviar la influencia de la experiencia europea de cohesión económica y social en el diálogo político y, en general, en las relaciones entre la UE y América Latina. Para muchos latinoamericanos, esa experiencia representa una fuente de inspiración y de ideas para promover sociedades más justas y equitativas. Para la UE, la cohesión constituye una fuente de legitimidad e influencia en sus relaciones con el mundo en desarrollo e, incluso, un elemento constitutivo de su identidad como actor internacional en construcción (Sanahuja, 2007).

Esa experiencia responde a principios de filosofía política y de economía política de carácter general, válidos tanto para América Latina como para la Unión Europea, que han sido asumidos conjuntamente en el marco del diálogo político UE-América Latina. En términos muy generales, ambas regiones han declarado su compromiso común, con una visión del desarrollo que trata de reducir la pobreza y la desigualdad, y afrontar las dinámicas y causas de la exclusión y la discriminación. Sin embargo, como este artículo pone de manifiesto, la política de cohesión de la UE responde a sus particulares circunstancias y trayectoria histórica, y a las fórmulas que ésta ha ido diseñando para materializar el objetivo de la cohesión y el desarrollo equilibrado al que aluden los Tratados. No se trata, por lo tanto, de una fórmula directamente extrapolable a América Latina, a sus políticas económicas y sociales y a sus esquemas de integración.

Aun así, el examen de la experiencia de la UE puede despejar equívocos y visiones distorsionadas sobre la política de cohesión, de manera que exista una visión más precisa y depurada de esa política y de las enseñanzas que de ella pudiera extraer América Latina:

En primer lugar, hay que evitar visiones simplistas de la política de cohesión, que la reducen a los fondos o los mecanismos redistributivos de carácter transfronterizo. Aunque éstos son un componente muy relevante del modelo europeo de cohesión -y el principal medio de acción de la CE-, la cohesión reclama un enfoque global y coherente, con políticas que abarcan desde la estabilidad macroeconómica, a la lucha contra la discriminación.