Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

Junto a la ampliación, las migraciones constituyen el nuevo desafío de la cohesión. Desafío más difícil aún que la mera convergencia de rentas y de otros indicadores sociales, y que pone de manifiesto las limitaciones del concepto de cohesión económica, social y territorial aplicado en la UE, que obvia las dimensiones socio-culturales e identitarias y la manera en la que éstas se convierten en un factor de discriminación discriminación y exclusión. Como ha señalado el Consejo de Europa (2000), desde una visión ampliada de la cohesión, la integración de los inmigrantes es un pilar clave de la cohesión social en Europa. La redefinición de la cohesión social y territorial tiene ahora, como lugar clave, los centros urbanos y, en particular, la aparición de «ciudades fracturadas» por factores socio-económicos que se cruzan con barreras y dinámicas de exclusión de carácter étnico-cultural (Andersen y Kempen, 2001). Aunque esta cuestión afecta a las autoridades locales y nacionales, es notoria la ausencia de políticas y mecanismos de alcance europeo para afrontar esta cuestión, que sólo recientemente ha empezado a ser objeto de atención por parte de las instituciones comunitarias (Comisión Europea, 2000, 2003).

La política de cohesión económica y social se encuentra bien asentada entre las competencias comunitarias y existe un amplio consenso respecto a su racionalidad. No ha ocurrido lo mismo, sin embargo, con la política social y de empleo. El grado de integración económica y de movilidad de los factores alcanzado en la UE, incluyendo el factor trabajo, afecta a las condiciones del empleo y la protección social. Por ello, hay razones de peso para una «Europa social» que armonice las normas laborales y de protección social y complemente la acción de los gobiernos en esta materia. Pero hay actores que se han opuesto firmemente a la «europeización» de las políticas de empleo y protección social, alegando que están enraizadas en marcos institucionales y políticos muy diversos, que responden a distintos niveles de productividad de las economías. Por ello, y en aplicación del principio de subsidiariedad, esas competencias deben permanecer en manos de los Estados.

Los años 90 han estado dominados por esta disputa y, en lo que afecta a la construcción europea, el resultado ha sido el bloqueo o el lento desarrollo de las iniciativas, para ampliar la «Europa social». En particular, el veto británico a la Carta Social Europea, acordada por 11 Estados miembros en 1989, impidió que ésta fuera incorporada al Tratado de Maastricht. Otros Estados miembros de menor desarrollo relativo, como España, también vieron con recelo el posible desarrollo de una política social común que inc reme ntaría sus costes laborales, dañando su competitividad. Finalmente, se optó por un Protocolo adicional sobre Política Social que permitía avances «a 11», utilizando las instituciones comunitarias. Tras la entrada en vigor en 1993 del Tratado de Maastricht, el limitado alcance de la actividad legislativa de la CE en esta materia también es la expresión de esa controversia.

El Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor en 1999, restauró la unidad y la coherencia de las competencias de la UE en materia de empleo y política social, al incorporar al Tratado el Protocolo Social, adoptado en Maastricht. Con ello, se han establecido los fundamentos jurídicos de la acción comunitaria, en materia de no discriminación, fomento del empleo, política social e igualdad de trato entre mujeres y hombres. En materia laboral, en particular, se establece que el objetivo de fomento del empleo, que no ha de minar la competitividad, debe dar origen a una acción comunitaria que complemente la de los Estados miembros, a través de una «estrategia coordinada». En cuanto a la política social, se trata también de una competencia compartida con los Estados miembros, aunque a la CE se le atribuyen competencias para promover la mejora de las condiciones de vida y trabajo, la protección social adecuada, el diálogo social y la lucha contra la exclusión social.

Ámsterdam supone un nuevo compromiso entre las políticas nacionales y la «Europa Social». En lo referido a la lucha contra la pobreza y la exclusión social, ese compromiso revela que la UE sigue considerando que esas cuestiones, como objetivos de la política social, siguen siendo competencia de los Estados miembros. El Tratado reconoce la necesidad de la acción de la UE como complemento de las políticas nacionales, pero esta cuestión no se somete al «método comunitario» y se opta por un mecanismo más laxo de coordinación y seguimiento de dichas políticas nacionales, junto a un modesto plan de acción de la CE.

¿En qué marco se ha desarrollado la acción de la UE en esta materia? El Consejo Europeo de Lisboa (2000) decidió, en el marco de los objetivos de cohesión de la «Estrategia de Lisboa», que se emprendieran acciones comunes para lograr la erradicación de la pobreza en 2010, en el marco de la modernización del modelo social europeo. Se ha optado por el «Método Abierto de Coordinación» (MAC) que, en este ámbito, contaría con los siguientes elementos: a) el establecimiento de objetivos comunes; b) la elaboración de Planes Nacionales de Acción, basados en indicadores comunes; c) un Plan de Acción comunitario para apoyar a los Estados y alentar la cooperación y el intercambio de experiencias y de las «mejores prácticas», y d) la elaboración de un Informe Conjunto sobre Inclusión Social, de carácter bienal, que se somete al Consejo, a partir de los informes presentados por cada Estado miembro, basados en indicadores comunes y comparables (benchmarking). Para el seguimiento de las políticas, se estableció un Comité de Protección Social de carácter consultivo, integrado por representantes de los Estados miembros y de la Comisión.

El Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) estableció el primer conjunto de objetivos en esta materia. Los Consejos Europeos de Lisboa y Feira, en 2001, elaboraron los primeros Planes Nacionales de Acción contra la pobreza y la exclusión social -que en inglés han recibido el desafortunado acrónimo de NAP- y, ese mismo mes, se aprobó el Programa de Acción Comunitario 2002- 2006, con 75 millones de euros.

En el marco del relanzamiento de la Estrategia de Lisboa, en 2005, la UE ha procedido a simplificar el MAC (Comisión Europea 2005a) y, en 2006, se revisaron los objetivos e indicadores, como paso previo a la tercera ronda de elaboración de NAP.