Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

Desde finales de los 90, y en parte como respuesta a las presiones competitivas de la globalización, se ha hecho más marcada la orientación de la política de cohesión al apoyo de las políticas activas de creación de empleo, y a la mejora de la productividad y de la competitividad. Ese vínculo entre empleo, política social y cohesión económica y social se ha explicitado en la Estrategia Europea de Empleo (EEE) de 1997; en la denominada «Estrategia de Lisboa» de 2000 y en la «Estrategia de Lisboa revisada» de 2005, que pretenden hacer de la UE «la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, capaz de alcanzar un crecimiento económico sostenido con más y mejores empleos, y mayor cohesión social» . De igual manera se ha planteado la «Agenda de Política Social» de la Comisión Europea (2000: 6), que establece que esa meta ha de alcanzarse a través de una combinación de políticas (policy mix) adecuada, que genere un «círculo virtuoso» de crecimiento, empleo y cohesión social, y permita modernizar el «modelo social europeo».

Esa orientación también responde a la preferencia de la UE por agendas de política de carácter intersectorial, que eviten un enfoque excesivamente compartimentalizado y sectorializado de las políticas, que debilitaría su coherencia y su eficacia. Este enfoque intersectorial ha sido promovido, en particular, por el libro blanco de la gobernanza europea (Comisión Europea, 2001: 15).

Dado que muchas de estas áreas de política afectan a competencias nacionales, más que a las competencias comunitarias, se ha optado por acuerdos de tipo intergubernamental, con un mayor peso del Consejo y, desde finales de los noventa, por el denominado «Método Abierto de Coordinación». En este método, las políticas nacionales responden a objetivos comunes, algunos de ellos cuantificables, y son los mismos Estados miembros los que entre sí evalúan su desempeño, y es la Comisión la que da seguimiento a la evolución comparada (benchmarking) de los Estados miembros. En ese marco, con la Comisión Durao Barroso, se está dando cada vez más énfasis a aspectos relacionados con la competitividad económica (Liddle, Brown y Lafond, 2005), pero la vigencia de otros enfoques se expresa a través de propuestas, como el Fondo de Ajuste a la Globalización (Tsoukalis, 2005) o el concepto de «ciudadanía social» para personas mayores (Palme, 2005), entre otras.

La vinculación de la política de Cohesión a la Estrategia de Lisboa se ha explicitado en las directrices estratégicas comunitarias 2007-2013 Política de Cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo, aprobadas por el Consejo en octubre de 2006. Se definen tres grandes prioridades: hacer de la UE, y de sus Estados miembros, regiones y ciudades más atractivos para invertir y trabajar (dimensión territorial); promover la innovación, la iniciativa empresarial y el crecimiento de la economía del conocimiento, mediante la inversión en I+D y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (dimensión del conocimiento), y generar más y mejores empleos, mediante la inversión en capital humano y la adaptabilidad de los trabajadores (dimensión de empleo). También se pretende mejorar las sinergias con la política de I+D, de medio ambiente; con la mejora de la competitividad; la igualdad entre mujeres y hombres y la lucha contra la discriminación.

La reorientación de la política de cohesión a metas de empleo y competitividad no supone que los objetivos «clásicos» de desarrollo regional y de cohesión territorial pierdan vigencia. Al contrario, la ampliación ha hecho aún más relevante la convergencia estructural. Tras la ampliación de 2004, todos los nuevos Estados miembros, salvo Malta, Hungría, la República Checa y Eslovenia, tienen una renta per cápita inferior al 60% del promedio comunitario. Si se atiende a las 268 regiones de la UE-27, las disparidades son más marcadas: en 2004 la renta per cápita oscilaba entre 303% del promedio comunitario en el centro de Londres, y el 24% del noreste de Rumania, con una de cada cuatro regiones por debajo del 75% del promedio y las 15 regiones más pobres concentradas en Polonia, Bulgaria y Rumanía.

En términos de convergencia, el desafío de la ampliación no tiene precedentes. Con una tasa de convergencia realista del 2 por ciento, reducir la brecha actual supondría cincuenta años, y se estima que estos países alcanzarían una renta entre el 65 y el 75% del promedio comunitario -es decir, el punto de partida en 1986 de España y Portugal- ¡en el año 2035! (Weise, 2001).

La ampliación parece haber puesto a prueba el modelo adoptado desde mediados de los años ochenta hasta mediados y finales de los noventa, y parece mostrar sus límites políticos y, sobre todo, económicos. Desde 2000 las asignaciones a los Fondos Estructurales han experimentado una reducción, en términos relativos y, en las perspectivas financieras 2007-2013, los «países de la cohesión» han logrado mantener los fondos comunitarios. Aunque se ha reducido el monto total, España, antes el principal beneficiario en términos absolutos, continuará siendo uno de los principales destinatarios de las ayudas, incluyendo el Fondo de Cohesión, hasta 2013. A principios de los años 90, los países de la cohesión utilizaron las negociaciones intergubernamentales para la reforma de los Tratados -recurriendo incluso a la amenaza de veto- para obtener más fondos. Diez años después, esas mismas negociaciones han servido para mantenerlos, sin que los nuevos Estados miembros, en una posición inicial asimétrica, hayan podido obtener más recursos.

De todas maneras, el ritmo de convergencia de los nuevos Estados miembros no puede acelerarse recurriendo, sin más, a un aumento de los desembolsos y se ha afirmado que, si las transferencias de la UE se sitúan por encima del 4% del PIB, puede haber serios problemas de absorción y ejecución. De hecho, algunos de los nuevos Estados miembros, como Polonia, ya muestran dificultades en la gestión de los fondos debido a carencias institucionales.