Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

Lo antes señalado se desprende de la propia evolución de la política de cohesión. Como se ha indicado, el Acta Única Europea introdujo esta política en los Tratados, con unas metas más amplias que la política regional, y otorgó a la CE medios de acción de carácter redistributivo. Ese salto cualitativo fue confirmado con la reforma de los fondos estructurales de 1988. A través del llamado «paquete Delors I» (1988-1993) se duplicó su dotación, llegando al 0,27% del PIB de la CE.

Culminado el mercado interior, el Tratado de Maastricht dio inicio al proceso de convergencia para la unión monetaria y la Comisión propuso un nuevo inc reme nto de la dotación de los fondos estructurales, a los que, desde 1994, se sumó el Fondo de Cohesión. Con el «Paquete Delors II» (1994-1999) se llegó a los 208.000 millones de ecus, una tercera parte del presupuesto de la CE, y el 0,46% del PIB de la UE. La tercera reforma de los fondos, en 1999, también se orientó a financiar las políticas estructurales de preadhesión, pero no se inc reme ntaron los recursos totales, con 213.000 millones de euros -el 0,46% del PIB comunitario- para el período 2000-2006.

Puede afirmarse que el fuerte aumento de los recursos es, en parte, resultado de un diseño político que responde a lógicas y spillovers funcionales, pero también se debe a las negociaciones intergubernamentales de este período. En particular, a la exigencia de los países de menor desarrollo (sobre todo, España) de un «paquete financiero» que compensara los costes económicos que comportaría la creación del mercado interior y la unión monetaria. En cualquier caso, hay que recordar que casi todos los Estados miembros, incluso aquellos de mayor desarrollo relativo tienen regiones relativamente más pobres, por lo que son destinatarios de sus acciones, aunque en conjunto sean contribuyentes netos. Este hecho facilita la «apropiación» de la política y la percepción de que los beneficios de ésta se distribuyen de manera equitativa.

El debilitamiento de la política de cohesión se ha hecho más visible en las perspectivas financieras 2007-2013, que reducen el esfuerzo financiero del 0,46% al 0,31% del PIB de la UE-15... en un escenario de una UE ampliada a 27 miembros, y más, en el que los receptores tradicionales, como España, lograron retener una parte importante de los fondos en la negociación intergubernamental del presupuesto (Yuill, Méndez y Wishlade, 2006).

Para valorar ese ciclo de mayor esfuerzo financiero a favor de la cohesión, hay que preguntarse por sus efectos como «motor» de convergencia estructural. Atendiendo al indicador habitual (la renta per cápita anual promedio de los Estados miembros y de las regiones), parece claro que los cuatro países de la cohesión y, en especial, Irlanda y España, han mejorado. Respecto al promedio de la UE-15, de 1988 a 2001 la renta per cápita anual de Irlanda pasó del 68 al 122%; en España, del 74 al 84%; en Portugal, del 59 al 74% y en Grecia, del 60 al 68%. Entre 1985 y 2005 España pasó del 71 al 90,1% de la renta promedio UE-15, y el porcentaje es mayor en relación con la UE-27.

No obstante, existen profundos desacuerdos respecto a las causas y es difícil analizar ex-post la influencia de cada uno de ellas. Previsiblemente, las visiones liberales insisten en las ganancias de eficiencia generadas por la apertura, especialmente en economías como la española, relativamente más cerradas en el momento de la adhesión; en la afluencia de inversión extranjera y en el «efecto convergencia», generado por el propio mercado interior. Sin embargo, otras visiones resaltan el importante papel de la UE a la hora de mejorar la gobernanza y los marcos reguladores, así como las transferencias de la política de cohesión.

Aunque está clara la convergencia ente países, entre regiones la tendencia es menos clara. España es uno de los pocos casos en los que se observa claramente la convergencia regional y, si bien ello se puede deber a las transferencias europeas, el modelo español de organización territorial, muy descentralizado, puede haber jugado un papel importante, así como la calidad de las instituciones, la estabilidad macroeconómica y otras políticas nacionales (Sapir, 2003: 59-63). En Alemania, tras la unificación, el aporte del Gobierno ha sido mayor que las de, por sí, cuantiosas transferencias de la política de cohesión.En cuanto al aumento de la desigualdad que se observa en el seno de varios países y de la UE en su conjunto, es difícil saber si éste hubiera sido menor sin la política de cohesión, y separar los efectos de la integración y los que proceden de la globalización o el cambio tecnológico.

En cualquier caso, esas transferencias han sido importantes per se . Para Grecia y Portugal se han situado entre el 3 y el 3,5% del PIB, llegando a suponer hasta un 10% de la inversión total. Para España, principal receptor en términos absolutos, han supuesto entre el 1 y el 1,5% del PIB. Se trata de cifras relevantes, que no pueden ser soslayadas. Lo más importante es que se han concentrado en infraestructura de transportes, educación y formación de los trabajadores, y medio ambiente. En el caso de España, por ejemplo, se estima que los fondos europeos han financiado el 24% de la inversión en infraestructuras de transporte, en especial en autopistas y trenes de alta velocidad, y por ello han sido un factor importante de modernización y mejora de la competitividad.

No obstante, no se debe exagerar la influencia de las transferencias de fondos de la UE sobre la cohesión social y territorial. En el debate político -y, en particular, en América Latina- se ha extendido el mito del «maná europeo», que obvia que lo más importante son los esfuerzos nacionales, y la UE es, en el mejor de los casos, un complemento. A finales de los años noventa la relación financiera entre España y la UE arrojaba un saldo positivo para España equivalente al 1 por ciento del PIB. Sin embargo, entre 1975 y 1999 la presión fiscal se inc reme ntó desde un 18 hasta un 36% del PIB. Sin minusvalorar el complemento europeo de la política de cohesión, de ello puede deducirse que las políticas conducentes a la modernización económica y la cohesión social se han basado esencialmente en los esfuerzos nacionales.