Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

Ello se debería, según Hooghe (1998: 457), a que las propuestas de Delors no eran sólo un reflejo de lógicas funcionales. También deben ser vistas como la resultante política de opciones ideológicas presentes en el Consejo, entre la visión neoliberal o «anglosajona» de la integración europea, por la que abogó el Reino Unido y determinados intereses empresariales, y la opción a favor de un «capitalismo regulado» -proyección a escala europea del modelo «renano»-, impulsada por la Comisión Europea, el «eje» franco-alemán, y otros Estados miembros, como los «países de la cohesión» (España, Grecia, Irlanda y Portugal).

Como consecuencia de esas pugnas, la política de cohesión no ha respondido a un modelo tan integrado ni tan coherente como a veces se ha dicho. Tanto el Informe Cecchini, sobre los costes de la no-Europa, como el Plan Delors para la Unión Monetaria, obviaban la difícil cuestión de los costes del ajuste, remitiéndose al eventual reforzamiento de la política de cohesión. De igual manera, la teoría de las uniones monetarias ha destacado la importancia de una hacienda federal y las transferencias interterritoriales, para poder desplegar políticas contracíclicas, pero el diseño de la unión monetaria, antes y después del Tratado de Maastricht, se subordinó a la estabilidad macroeconómica y se dejó fuera de su diseño el federalismo fiscal. A la postre, se optó por un diseño ortodoxo, pero más factible políticamente, que se limitaba a reforzar la dotación de los fondos estructurales, incluyendo la creación de un nuevo Fondo de Cohesión. Esto último se debió, en parte, a la obstinada exigencia de España de que existiera alguna compensación por el esfuerzo de convergencia macroeconómica, comparativamente mayor, que habrían de hacer los «países de la cohesión». En ese proceso la UE adquirió nuevas funciones de regulación, redistribución y estabilización macroeconómica. Sin embargo, con un presupuesto común que apenas superaba el 1 por ciento del PIB, apenas se podría compensar el debilitamiento o la renuncia a los instrumentos de política a nivel estatal (Tsoukalis, 2004: 70). A una conclusión similar llega el clásico análisis de Scharpf (1999) que subraya la dificultad de construir políticas comunes propias de la «integración positiva», frente a la mayor facilidad para liberalizar los mercados que se deriva de la lógica supranacional de la «integración negativa».

A la hora de caracterizar la política de Cohesión Económica y Social, hay que destacar que expresa una particular distribución de competencias y medios de acción entre las autoridades nacionales, regionales y locales, y la actuación de la UE, sea a través de métodos intergubernamentales, como el Método Abierto de Coordinación (MAC), o de los mecanismos comunitarios de naturaleza supranacional. También es el resultado de la colaboración de actores locales, no gubernamentales, que operan en sus respectivos territorios, de manera altamente descentralizada y en virtud del principio de subsidiariedad.

Como ha señalado Hooghe (1998), en el nivel «macro», la política de cohesión contribuye a dar forma a un gobierno multinivel para la gestión de políticas comunes, definidas en las negociaciones intergubernamentales. A nivel meso-político, se produce un cambio, desde las estructuras de dirección estatal, a las que conforman redes de actores regionales y locales, públicos y privados.

De hecho, en lo referido a los fondos estructurales, la Comisión se reserva el control parcial de las «iniciativas comunitarias», pero, en la mayor parte de las acciones, la planificación y la implementación corresponde a los Estados miembros, y la participación de los actores descentralizados -el caso de las Comunidades Autónomas españolas sería paradigmático - depende del grado de descentralización presente en cada uno de ellos. Pero, incluso en los países con menor grado de descentralización, el eje de desarrollo regional y local de la acción de los fondos estructurales constituye una «estructura de oportunidad » que promueve la autonomía de los actores locales, sean públicos o privados.

Más allá del proceso de planificación, desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht existe un Comité de las Regiones, como órgano de representación y participación institucionalizada de las regiones y los entes locales. Aunque de carácter consultivo, su papel no es desdeñable, interviniendo en la definición de la política de cohesión, lo que a su vez es un factor relevante en la legitimación de la política de desarrollo regional de la UE.

Es importante recordar que los fondos de la cohesión no son transferencias incondicionales, y comportan una condicionalidad estricta, en términos de la viabilidad de las acciones, la capacidad de las instituciones, el control del gasto, la cofinanciación nacional, la gestión por resultados y el marco macroeconómico. En el marco de la unión monetaria, por ejemplo, los Tratados prevén la posibilidad de sancionar a los países que incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria, cerrando el acceso a los recursos del Fondo de Cohesión. No hubiera sido factible, desde el punto de vista político, que se aceptara un esquema de transferencias transfronterizas de esa cuantía de forma incondicional. Se ha señalado, por ello, el importante estímulo que ha supuesto la gestión de los fondos estructurales en la mejora de las instituciones y la eficacia de las políticas públicas, y cómo éste ha de seguir siendo un objetivo importante de las políticas de cohesión, de cara a países de menor desarrollo, como los nuevos Estados miembros, sin menoscabo de sus objetivos tradicionales de redistribución, de mejora de la infraestructura y de inversión en formación y mejora del capital humano (Sapir, 2003: 147).

Si esta interpretación es correcta, la expansión de la política de cohesión, desde finales de los años 80, y su estancamiento y reorientación, a finales de los 90, podrían verse como el inicio y el fin de un ciclo de «capitalismo regulado» que, en su etapa final, revelaría el retorno de una concepción más liberal de la integración europea. También expresarían las dificultades para mantener el modelo europeo de cohesión ante las presiones competitivas de la globalización, que en la UE se ven acentuadas por los costes de la ampliación.