Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

La aparición de la Cohesión Económica y Social, como política comunitaria, es relativamente relativamente tardía. No se contempló en los Tratados de Roma, y hasta 1975 no aparece el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), cuyo objetivo inicial era, en realidad, compensar al Reino Unido por los escasos recursos que captaría de la política agrícola común. Hasta finales de los 80, la política de desarrollo regional y los fondos estructurales tenían pocos recursos y no había una política integrada.

Es en el Acta Única Europea de 1986, casi treinta años después de haberse constituido la Comunidad Económica Europea (CEE), cuando se introduce la Cohesión Económica y Social como política comunitaria. Con el Tratado de Maastricht (1992), la cohesión se define como objetivo de la UE, y como medio para «un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible». Las posteriores reformas de Ámsterdam y Niza insisten en la vinculación entre la cohesión y la reducción de las desigualdades (López Escudero, 2000: 348).

La tardía aparición y desarrollo de la política de cohesión no se explica sin hacer referencia al ciclo de expansión y declive económico de posguerra. En los años 50 y 60, la CEE optó por un modelo de integración que pretendía obtener mejoras de eficiencia, mediante la liberalización comercial, sin prever mecanismos comunes para atenuar los costes del ajuste causado por la apertura y la reestructuración productiva. El fuerte crecimiento económico de este período y la expansión del estado del bienestar permitió asumir esos costes con facilidad, mediante políticas keynesianas nacionales. La excepción fue el sector agrícola, más integrado y más sensible al ajuste, en el que se establecieron mecanismos comunes para regular el mercado y asegurar las rentas agrarias (Tsoukalis, 2004: 63).

Ese modelo se quiebra con la crisis de los 70, que da inicio a una etapa de deterioro económico, con desequilibrios fiscales, menor crecimiento, caída de la competitividad, desempleo e inflación, y revela el agotamiento de las políticas nacionales de corte keynesiano. Frente a ello, se intentó promover un nuevo ciclo expansivo, a partir de la fórmula neoliberal, con desregulación de los mercados y estabilización macroeconómica a escala europea, para promover la reestructuración económica, la generación de economías de escala y aprendizaje, y mayor competitividad internacional. A ello también contribuyeron las nuevas teorías sistémicas de la competitividad de este período. El resultado fue el programa para establecer el Mercado Interior y la unión monetaria, que se desarrolló de 1986 a 1999. Sin embargo, ello podría acentuar los desequilibrios sociales y territoriales en la UE y supondría costes sociales y económicos elevados que no podrían ser absorbidos por las políticas nacionales, en particular en un contexto de disciplina fiscal y de las mayores asimetrías que suponía la incorporación de países como España y Portugal.

Reconociendo estos problemas, la Comisión Delors planteó un vínculo explícito entre el mercado interior, la redistribución y el fortalecimiento de la capacidad reguladora de la CE. Esta visión también partía del supuesto de que un mercado integrado funciona más eficientemente, si existen instituciones comunes y coordinación de políticas para complementar la intervención a nivel estatal y se garantiza la provisión de bienes públicos regionales, como la preservación del medio ambiente, las redes europeas de transporte, de información , y la investigación y el desarrollo tecnológico. Además, «Con una creciente integración europea, es inevitable que la UE inc reme nte su responsabilidad compartida con los Estados miembros en el mantenimiento del modelo europeo de sociedad. La UE, al igual que los Estados miembros, también debe tener a su disposición los medios para hacerlo, a través de las políticas de cohesión» (Comisión Europea, 1996: 12).

Con ello, y se atiende a lo establecido en los Tratados, la Cohesión Económica y Social se incorporó al núcleo central de las políticas de la UE, y se basa, en principio, en una concepción integral de las mismas. No es una mera política compensatoria de los costes del ajuste en los grupos sociales y los territorios «perdedores» de la integración. La cohesión, en su doble acepción de objetivo y medio de acción de la UE, se promovería a través de una amplia gama de instrumentos: la política económica en su conjunto, definida a través de la coordinación multilateral en el seno del Consejo; el funcionamiento adecuado del mercado interior, en un marco de libre competencia y de creciente movilidad de factores, que ha de promover la convergencia gradual de salarios y rentas; la política de empleo y la política social de la UE, a través de la vigencia del principio de igualdad en el empleo, y la mejora de las condiciones de trabajo; el diálogo social y el reconocimiento de la negociación colectiva a escala europea; la mejora y la modernización de la protección social, la inclusión social, el fortalecimiento de la igualdad de género y de otros derechos fundamentales, y la lucha contra la discriminación. A ello se le sumaría la acción redistributiva de los fondos estructurales, orientados a la inversión en capital humano, la mejora de las infraestructuras de transporte, la protección del medio ambiente o la revitalización del tejido económico local o regional; y, finalmente, las contribuciones directas de los Estados miembros al presupuesto comunitario, moduladas en función de su riqueza relativa.

Por otra parte, la política de cohesión ha estado estrechamente vinculada a otras políticas comunitarias, tratando de promover y explotar sinergias y encadenamientos positivos (spill overs) en áreas estratégicas, como la política de transporte; de medio ambiente y de sostenibilidad; de investigación y desarrollo tecnológico (I+D); y la Política Agrícola Común (PAC), que es, en muchos aspectos, una política de rentas que trata de mantener ciertos equilibrios entre el campo y la ciudad.

Ahora bien, pese a este enfoque global y comprehensivo, la política de cohesión se ha basado, según López Escudero (2000: 349), en un «despliegue selectivo de medios », debido al fuerte énfasis que ha dado a la actuación de los fondos estructurales. El mayor énfasis en los fondos estructurales se observa, en particular, en el período que se extiende desde finales de los ochenta hasta finales de los noventa, en el que su dotación se inc reme nta en torno al 150% y se crean nuevos instrumentos, como el Fondo de Cohesión.