Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina

Este artículo examina la política de cohesión económica y social de la Unión Europea y su relevancia para las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe. Esa política se basa en las condiciones históricas únicas de la integración en Europa y, en particular, en un modelo singular de «capitalismo regulado» que desde mediados de los 80 combina las políticas de liberalización del Mercado Interior, y distintos instrumentos de cohesión entre países, regiones y grupos sociales. Esa política ha evolucionado en respuesta a los desafíos de la globalización, en el marco de la «Estrategia de Lisboa» y las políticas orientadas a fomentar el empleo y luchar contra la exclusión social. Aunque el «modelo» de la UE no es aplicable en América Latina, se extraen distintas enseñanzas relevantes para la región y sus esquemas de integración: la necesidad de un enfoque coherente; la importancia de las políticas nacionales; la diversidad de instrumentos; la importancia de las instituciones; y su relación con una concepción amplia de ciudadanía.

Palabras clave : cohesión, empleo, competitividad, exclusión social, desarrollo regional, Unión Europea, América Latina.

En muchos aspectos, la Unión Europea (UE) puede ser vista como un «microcosmos» de la globalización. En ninguna otra área del mundo se ha llegado a tanto en materia de liberalización e integración de los mercados en aras de la eficiencia económica -muy por detrás estaría el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el mayor exponente de liberalización en las Américas-. Pero también es en la UE donde más se ha avanzado en la conformación de un marco supranacional de gobernanza democrática y en la creación de políticas comunes, de carácter vinculante, para la regulación de los mercados, la redistribución de la renta y para promover la cohesión. Este experimento histórico de redefinición del Estado y la soberanía, de gestión económica común y de generación de equidad, más allá del Estado nación, contribuye, a su vez, a definir el papel de la UE como «actor global». En las relaciones internacionales, la UE actúa como «potencia civil» que trata de promover ciertos valores en su acción exterior, como los propios de su modelo de integración, que combina liberalización y cohesión social y territorial.

Todo ello está presente en el diálogo político que desarrollan la UE y América Latina, en el marco de la denominada «Asociación estratégica» que ambas regiones han establecido, a través de las Cumbres birregionales de Jefes de Estado y de Gobierno, que han hecho de la cohesión social uno de sus ejes y objetivos (Freres y Sanahuja, 2006a y 2006b).

Este artículo examina la experiencia europea de cohesión, para tratar de extraer enseñanzas válidas para América Latina. Ese examen es relevante por varias razones. En primer lugar, aunque ese modelo es un componente importante de la identidad de la UE en sus relaciones exteriores, no se conoce en detalle en América Latina y existen bastantes malentendidos respecto a su origen, a su alcance e instrumentos, al papel que corresponde a los Estados miembros y a la UE en ese modelo, y a sus cambios más recientes. En segundo lugar, es importante recordar que ese modelo es histórico y contingente y se basa en las particulares condiciones del Estado del bienestar y de la integración europea, que ni se dan ni se pueden reproducir en la realidad latinoamericana. Por ello, la relevancia de esa experiencia no radica en el hecho de que sea un modelo a imitar o una «imagen objetivo» que deba guiar las políticas públicas de América Latina. Si ese modelo es importante para esa región es porque demuestra que existen alternativas al modelo neoliberal de capitalismo y a las políticas del consenso de Washington, y la existencia de un diálogo político y de mecanismos de cooperación sobre esta materia confiere un margen de maniobra mucho mayor a los gobiernos y a los actores sociales de ambas regiones y, especialmente, de América Latina, para definir y aplicar sus propias opciones, para promover la cohesión social y forjar las coaliciones internas e internacionales que las hagan posibles. En tercer lugar, la política de cohesión muestra la importancia de las políticas y las instituciones comunes, en materia social, allí donde hay un proceso de integración económica, como ocurre en distintas subregiones de América Latina.

La cohesión social es un concepto tan impreciso como controvertido. La revisión de la bibliografía (Beauvais y Jenson, 2002: 2) muestra que se puede identificar con distintos elementos: a) los valores comunes y la cultura cívica; b) el orden social y el control social; c) la solidaridad y la reducción de las disparidades en la distribución de la riqueza; d) las redes sociales y el denominado «capital social», y e) el sentido de pertenencia e identidad definida por el territorio, la cultura, u otros factores.

En ese abanico de perspectivas y conceptos, ¿existe una noción «europea» de la cohesión social? En el seno de la UE existen profundas divergencias en cuanto a los tipos «anglosajón», «continental» o «nórdico» de Estado de bienestar (Esping Andersen, 1990; Albert, 1991). Según la Comisión Europea, «los Estados miembros han desarrollado su propio enfoque de acuerdo a su historia y opciones colectivas [...] Las variaciones dentro de la UE son considerables » (Comisión Europea, 2005a: 4). Sin embargo, todos los países comparten ciertos valores, como la solidaridad, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la discriminación; existen mayores expectativas del Estado, por lo que en la UE el sector público tiene un papel mayor en el bienestar social; y hay una fuerte tradición de diálogo social (Begg y Berghman, 2002: 182). Además, existe una «dimensión europea» de la cohesión que complementa a las políticas nacionales.

Respecto al concepto de cohesión vigente en la UE, no debieran existir dudas: el componente redistributivo es clave. La cohesión se promovería a través de políticas «para alcanzar mayor igualdad en las disparidades económicas y sociales entre Estados miembros, regiones, y grupos sociales» (Comisión Europea, 1996: 14). Por ello, a menudo se identifica la cohesión con la «convergencia real», basada en indicadores de renta y empleo, en contraposición con la convergencia macroeconómica, vinculada a la Unión Económica y Monetaria (UEM) y al posterior «Pacto de Estabilidad».