Una década del Plan Colombia: por un nuevo enfoque

Pocas políticas de Estados Unidos destinadas a Latinoamérica han generado tanto interés y controversia en los últimos años como el programa plurianual para ayudar a Colombia en su lucha contra la droga y la violencia relacionada con ella. Ahora que ese programa, conocido como Plan Colombia, cumple una década -fue aprobado por el Congreso de EE UU en julio de 2000- es útil evaluar sus logros, además de sus fallos y decepciones.

Como en la mayoría de las discusiones sobre el plan -y sobre la compleja situación en la propia Colombia-, se da una desafortunada tendencia hacia la polarización. Para algunos, el Plan Colombia es la historia de un gran triunfo, mientras que para otros ha constituido un fracaso estrepitoso. Como suele ocurrir, los hechos demuestran que la verdad se encuentra en un punto intermedio.

Es incuestionable que las condiciones de seguridad en Colombia han mejorado considerablemente durante la última década. Ya no se puede afirmar, como ocurría hace 10 años, que es un país "al borde del precipicio" con verdaderas posibilidades de convertirse en un Estado fallido. Los datos sobre la caída drástica en los niveles de masacres, homicidios y secuestros hablan por sí solos, al igual que la información sobre la presencia policial, ahora establecida en todo el territorio nacional, y la merma de la capacidad operativa del grupo insurgente más sólido: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Lo que no está tan claro es en qué medida la ayuda estadounidense en el marco del Plan Colombia, unos 7.000 millones de dólares a lo largo de una década, ha contribuido al cambio. Metodológicamente, es difícil determinar el peso relativo de la ayuda del Plan Colombia y otros factores, como el efecto de iniciativas locales y nacionales para controlar la violencia y el delito que podrían haberse llevado a cabo con o sin el importante programa de asistencia. No obstante, es razonable concluir que el apoyo prestado dentro del Plan Colombia ha sido al menos un factor importante que ha contribuido en cierta medida a la mejora de las condiciones de seguridad. Aunque ese respaldo se canalizara de manera indirecta y fuese consecuencia de los fondos destinados explícitamente a la lucha contra los narcóticos, ha conseguido ayudar a los colombianos a instaurar una mayor seguridad en el país.

A su vez, los numerosos detractores del Plan Colombia señalan, y con razón, que no ha cumplido el propósito fundamental por el que se desarrolló el programa: reducir la oferta de droga, en especial cocaína, en EE UU (en torno a un 90 por cien de la que se distribuye en el país procedía de Colombia). La idea era que, al proporcionar helicópteros, equipos y otros apoyos, el ejército colombiano podría erradicar el suministro de coca, sobre todo en la zona sur del país, que en última instancia mantenía a los grupos violentos de izquierda y derecha en Colombia. Esto finalmente redundaría en facilitar la gestión del problema de la droga en las ciudades estadounidenses. En un principio, el objetivo era reducir en un 50 por cien el cultivo de coca en Colombia. Sin embargo, en este aspecto concreto -meta reiterada y explícita del Plan Colombia- la política tiene pocos defensores.

Los datos sencillamente no son alentadores. La disponibilidad y el precio de las drogas ilícitas consumidas en EE UU han cambiado poco a lo largo de la última década, pese al enorme esfuerzo y la inversión en recursos. Un informe de 2008 elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito muestra un incremento en el cultivo de coca en los años previos. Sin duda, hay quien sostiene que, por muy grave que siga siendo el problema de la droga hoy, sería mucho peor sin el Plan Colombia. Sin embargo, las conjeturas en contra de los hechos no resultan tranquilizadoras.

La realidad es que incluso los congresistas estadounidenses que hace una década se mostraban más entusiastas con el Plan Colombia reconocen ahora (al menos en privado) que la política antidroga ha sido un tremendo chasco y que deben explorarse otros planteamientos alternativos. Con todo, algunos estudios, como Back From the Brink, realizado por el Center for Strategic and International Studies en 2007, siguen afirmando que las iniciativas antidroga del Plan Colombia han dado unos resultados favorables: por ejemplo, frenar la canalización de los beneficios derivados de la droga hacia la guerrilla armada y reducir la producción de amapola. Desde luego, se han registrado triunfos en determinados momentos y lugares. Pero si adoptamos una perspectiva a más largo plazo, y sobre todo si observamos no solo Colombia sino toda la región, así como la actividad relacionada con la droga, rutinariamente modificada por grupos sofisticados y ágiles, es difícil mostrarse optimista respecto a los resultados globales.

En 2008, la Oficina de Contabilidad General del gobierno de EE UU elaboró un riguroso informe para el Comité de Relaciones Exteriores del Senado que revelaba los éxitos del Plan Colombia en lo tocante a la seguridad, pero un relativo fracaso en la cuestión de las drogas. Una valoración así a veces se interpreta como que el plan ha supuesto un triunfo para Colombia, pero un fracaso para EE UU. Sin embargo, esta perspectiva es corta de miras. El hecho de que el gobierno colombiano, en parte gracias a la ayuda proporcionada por el Plan Colombia, haya sido capaz de reafirmar con efectividad la autoridad del Estado y ampliar su presencia en todo el país -evitando así situaciones precarias de seguridad plausibles en 2000- no solo constituye un éxito para Colombia, sino también para EE UU y toda la región.

El proceso de toma de decisiones que precedió a la aprobación del Plan Colombia en 2000 puso de manifiesto las diferentes motivaciones de los distintos actores políticos de Washington. Algunos miembros de la administración de Bill Clinton se mostraban profundamente preocupados por el deterioro de las condiciones de seguridad, en especial el hecho de que el ejército colombiano pareciese cada vez menos preparado para hacer frente a los avances de las FARC. El crecimiento y la proliferación de las poderosas fuerzas paramilitares en el país eran también una preocupación de suma importancia. Por otro lado, un grupo de congresistas de línea dura (en su mayoría republicanos) se vio estimulado por la "guerra contra la droga" y creía sinceramente que el Plan Colombia (aunque muchos preferían a la policía y no al ejército, al que consideraban corrupto) era lo que se necesitaba para atajar un problema que afectaba a las familias y comunidades estadounidenses. Para muchos miembros del Congreso, el plan era además políticamente ventajoso. El entonces presidente de la Cámara de Representantes, Denis Hastert, era un defensor particularmente acérrimo de esa política e insistía en seguir una estrategia de línea dura contra la droga.