La política mediterránea de España: entre el Proceso de Barcelona y la Política Europea de vecindad

La PEV se diseñó entre el año 2002 y 2004. Durante este período sufrió notables modificaciones respecto a su espectro geográfico (pasando a abarcar no sólo a los vecinos del Este sino también a los mediterráneos y caucásicos), su denominación (inicialmente conocida como Wider Europe ) y detalles concretos de su formalización y financiación. El resultado es una política fundamentalmente bilateral, en la cual la UE ofrece perspectivas de mayor integración en el mercado interior y participación en agencias y programas europeos a cambio de amplias reformas políticas y económicas en sectores específicos. Su aplicación al Mediterráneo consiste en el refuerzo de la dimensión bilateral ante la evidencia de que el conflicto de Oriente Medio dificultaba avances en lo multilateral (Johansson-Nogués, 2004 y Herranz 2007). En la medida en que esta política incluye a la inmensa mayoría de los socios del Proceso de Barcelona, es razonable que muchos se pregunten si el Partenariado está destinado a ser subsumido en la Política Europea de Vecindad (Núñez, 2006). Desde ámbitos gubernamentales suele repetirse, en público, que ambos marcos son compatibles y que incluso se refuerzan mutuamente. En privado, las valoraciones llegan a ser distintas, puesto que existe una preocupación no sólo por el impacto de la PEV, sino también por el hecho de que ambas deban coexistir con otros marcos impulsados por actores europeos (el 5+5, el Partenariado Estratégico para el Mediterráneo y Oriente Medio y quizás en el futuro la Unión Mediterránea propuesta por Nicolas Sarkozy) o por actores no europeos como el Broader Middle East and North Africa Initiative impulsado por los Estados Unidos.

En esta coyuntura, se ha presentado el Proceso de Barcelona como un marco que podría especializarse en cuestiones como el diálogo político, la dimensión institucional y algunas políticas de la dimensión regional (Soler i Lecha, 2006) [ 2 ] . Incluso así, algunas novedades en lo que podríamos llamar la PEV reforzada [ 3 ] podrían llegar a solaparse con la dimensión multilateral e institucional del Proceso de Barcelona. Ejemplos de ello son la Comunicación de la Comisión Europea de 4 de diciembre de 2006 que abogaba por encontrar espacios que desbordaran el marco estrictamente bilateral [ 4 ] , y la conferencia celebrada en Bruselas el 3 de septiembre de 2007 que combinaba una dimensión ministerial con otra dirigida a la sociedad civil. Estas recientes propuestas pueden mejorar el funcionamiento de la PEV pero también ponen en entredicho la especificidad y el valor añadido del marco euromediterráneo. Es lógico, pues, que nos preguntemos cuál ha sido la actitud de España ante esta tesitura y cómo se valora el riesgo de marginalización de un Proceso de Barcelona en el cual este país ha tenido un especial protagonismo.

ESPAÑA Y EL PROCESO DE BARCELONA: UNA PATERNIDAD INDISCUTIDA

El papel protagonista de España en la política mediterránea de la UE se ha de entender en el marco de las repercusiones que la recuperación de la democracia tuvo respecto a las prioridades, enfoques e instrumentos de la política exterior durante la dictadura. Esta se había apoyado en lo que se denominaba "la tradicional amistad con el mundo árabe" que, en realidad, escondía políticas reactivas y de escasa profundidad estratégica (Gillespie, 2000; Algora Weber, 1995; Rein, 1999). Con la recuperación de la democracia se puso en marcha una política transversal fuertemente apoyada en la dimensión de cooperación regional.

La implicación española en la activación de distintas iniciativas mediterráneas de cooperación se hizo especialmente patente a partir del año 1989. De hecho, desde finales de los ochenta puede hablarse del redescubrimiento del Mediterráneo por parte de España (Barbé, 1992). En el mismo momento en que un comisario español, Abel Matutes, lanzaba desde Bruselas la Política Mediterránea Renovada, el Gobierno español impulsó con Italia la no-nata Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en el Mediterráneo. Poco después, el Gobierno español, que ya participaba en el marco de diálogo 5+5 para el Mediterráneo Occidental, se constituyó en uno de los principales defensores de la necesidad de encontrar un nuevo marco para las relaciones euro-marroquíes (Hernando de Larramendi, 2006). En 1992, España fue uno de los principales impulsores, bajo presidencia portuguesa del Consejo, de la puesta en marcha de un partenariado euro-magrebí. Esta idea acabaría siendo el germen del Partenariado Euromediterráneo.

Entre esa fecha y la celebración de la conferencia euromediterránea de noviembre de 1995, España se unió con otros estados mediterráneos de la UE y con la Comisión Europea para dar un salto cualitativo en la cooperación euromediterránea. En un contexto marcado por la crisis argelina y los primeros indicios de temas que iban a tomar una importancia creciente en los años venideros (la inmigración irregular y el terrorismo de raíz islamista), España era consciente de que no podía hacer frente, por sí sola, a los grandes retos políticos, económicos y sociales que afectaban al Mediterráneo. Necesitaba, pues, la implicación de una Unión Europea cuya prioridad no era sólo el Mediterráneo sino también los países del centro y este de Europa que en ese mismo momento llamaban a las puertas de la UE. En este proceso fue fundamental el papel de Felipe González, quien consiguió cerrar un acuerdo con Helmut Kohl en el Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995, y que hizo posible equilibrar las ayudas destinadas a los países mediterráneos y los países del Este. Una vez cerrado este acuerdo, España se esmeró en conseguir un éxito notable en el marco de su presidencia de turno en un momento especialmente complicado en el ámbito de la política doméstica (Barbé, 1999). Así, la diplomacia española e individuos concretos, como Javier Solana, entonces ministro de Asuntos Exteriores, y Miguel Ángel Moratinos, su director general de Política Exterior para África y Oriente Medio, pusieron todo su empeño para consensuar la Declaración de Barcelona de 1995 y vencer las resistencias que, por distintos motivos, habían expresado diversos socios mediterráneos (Barbé, 1996).

España consideró un éxito diplomático la asunción por parte de la UE de un Partenariado que permitía dar un salto cualitativo en las relaciones entre la UE y cada uno de los socios mediterráneos y que, a su vez, aportaba un novedoso marco multilateral de diálogo político entre europeos, árabes e israelíes. Un éxito, no sólo porque debía contribuir a garantizar los intereses españoles en el Mediterráneo, sino porque potenció la imagen y el prestigio de España tanto entre sus socios europeos como frente a los socios del sur y del este del Mediterráneo. La clase política española, y sobre todo su diplomacia, orgullosas
del éxito conseguido, se erigieron desde entonces en defensoras de las virtudes del Proceso de Barcelona frente a las críticas sobre los insuficientes resultados del mismo. Es especialmente revelador el hecho de que el apoyo al Partenariado Euromediterráneo ha conseguido permanecer relativamente al margen del debate político doméstico que ha afectado a la política exterior española, especialmente en temas sensibles como la dimensión transatlántica y las relaciones con Marruecos, Cuba o Venezuela (Aixalà, 2005 y Soler i Lecha, 2007).