La política mediterránea de España: entre el Proceso de Barcelona y la Política Europea de vecindad

Este artículo analiza la evolución de la posición española respecto de las dos grandes iniciativas de cooperación en el espacio mediterráneo: El Proceso de Barcelona y la Política Europea de Vecindad. Por un lado, se constata el papel motor de España tanto en el lanzamiento en 1995 del Partenariado Euromediterráneo como en el impulso dado diez años más tarde con la celebración de la cumbre euromediterránea extraordinaria. Por el otro, se examina la progresiva adaptación del discurso español hacia la Política Europea de Vecindad, intentando maximizar las preferencias de España para con sus vecinos sin que ello ponga en peligro la supervivencia del Proceso de Barcelona. Finalmente, se identifican algunas de las propuestas planteadas recientemente para la cooperación euromediterránea, como el Estatuto Avanzado para Marruecos o la propuesta francesa de Unión Mediterránea. Ante estos posibles escenarios de futuro, la diplomacia española debe garantizar su influencia en la política mediterránea de la UE.

El Mediterráneo ha sido una de las principales prioridades de la España democrática. La política exterior española suele describirse como un triángulo cuyos tres vértices corresponden a las tres principales prioridades de la política exterior. Europa (o la Unión Europea -UE-) es el vértice superior y los dos inferiores son Iberoamérica y el Mediterráneo, prioridades importantes pero siempre subordinadas a la dimensión europea (Barbé, 1998a). Esta imagen, en concreto la subordinación de estas dos prioridades tradicionales de la diplomacia española, ilustra un proceso de europeización de la política exterior española.

La literatura sobre europeización, mayoritariamente anglosajona, suele diferenciar entre la europeización bottom-up (el intento de los países miembros de elevar sus prioridades y preocupaciones a escala europea), y la europeización top-down (la adopción por parte de un país miembro de las políticas y prioridades de la UE) (Bulmer y Radaelli, 2005; Wong, 2005). La aproximación española a la dimensión mediterránea encaja, sobre todo, con la primera de las acepciones, ya que su implicación fue crucial para el lanzamiento y desarrollo del Partenariado Euromediterráneo. La Política Europea de Vecindad (PEV), a diferencia del Proceso de Barcelona, no es una iniciativa que lleve sello español, pero Madrid no ha tenido más remedio que adaptarse a esta nueva política europea. Por tanto, podríamos considerar que esta adaptación responde a una lógica de europeización top-down [ 1 ] . En otras palabras, el Partenariado es un caso de proyección nacional mientras que la PEV responde a una dinámica de convergencia con las políticas europeas.

Basándonos en la bibliografía y en la literatura gris existente, así como en entrevistas con actores de la política exterior española, valoraremos el alcance y repercusiones de esta adaptación. Iniciaremos el estudio con una discusión sobre la convivencia del Proceso de Barcelona y la PEV, pasando posteriormente al análisis del activismo español en el refuerzo de la política mediterránea europea desde los años noventa. Seguidamente, señalaremos cuáles fueron las primeras reacciones de España al lanzamiento de la PEV y valoraremos la contribución española a esta política desde su nacimiento. Finalmente, debatiremos si existe una posición unánime de la diplomacia española respecto a esta política y esbozaremos algunos escenarios de futuro.

PROCESO DE BARCELONA Y POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD: ¿UN JUEGO DE SUMA POSITIVA?

Para entender en qué medida existe cierto riesgo de que la PEV sustituya, margine o eclipse al Proceso de Barcelona o si, como desde la Comisión Europea siempre se sostiene, son dos iniciativas que no sólo se complementan sino que se refuerzan mutuamente, debemos analizar cómo se gestaron y cuáles son sus características principales. El Partenariado Euromediterráneo (PEM) se inició en noviembre de 1995 con la primera conferencia euromediterránea en Barcelona. Surgió en un contexto marcado, a escala mundial, por las primeras evidencias de una globalización imparable y por el auge de los procesos de construcción regional. En el ámbito europeo, por la necesidad de gestionar los efectos de la caída del muro de Berlín y de dar respuesta a la vocación europea de los países del centro y del este del continente. Y, en el ámbito mediterráneo, por la acentuación de los desequilibrios socioeconómicos, por el mantenimiento de viejos conflictos regionales, aunque con cierta esperanza tras los Acuerdos de Oslo, y por la aparición de nuevos focos de tensión (Balcanes, Argelia).

En esas circunstancias y bajo el liderazgo de los países mediterráneos de la UE, que querían reequilibrar las prioridades meridional y oriental de la UE (Barbé, 2001), se impulsó un proceso que se marcaba como objetivo hacer del Mediterráneo un área de paz, prosperidad compartida e intercambio humano. A diferencia de iniciativas anteriores, en este marco todos los países estaban, al menos en teoría, en pie de igualdad y es por ello que se acuñó el término partenariado. Este marco se articula en una dimensión multilateral, en la cual se encuentran los ahora 27 miembros de la UE y 10 socios mediterráneos y un marco estrictamente bilateral (UE-país socio) centrado, principalmente, en la negociación e implementación de los nuevos acuerdos de asociación y del área de libre comercio que estos acuerdos llevan implícita.

Elementos de contexto como el rebrote de la tensión en el Próximo Oriente, la escasa visibilidad de las actividades y programas del marco euromediterráneo, unas expectativas exageradas en relación con los medios y una voluntad política fluctuante y dispar tanto en el norte como en el sur del Mediterráneo son algunas de las principales causas de que este proyecto, recibido con gran entusiasmo en 1995, sea hoy objeto de duras críticas. Frente a estas críticas, en el año 2005 (coincidiendo con la conmemoración del décimo aniversario del Partenariado) se intentó revitalizar este proceso y se convocó la primera cumbre euromediterránea de jefes de Estado y de Gobierno. En esta cumbre se consiguieron acuerdos sustanciales bajo forma de un programa de trabajo quinquenal y un código de conducta para la lucha antiterrorista (Prat, 2006). Sin embargo, las expectativas generadas siguieron sin colmarse (Asseburg, 2005; Gillespie, 2006). La percepción de lo que fuera un éxito moderado para unos y un fracaso para otros tenía una especial significación en un momento en que debía encontrarse un encaje o incluso una división de tareas entre el Proceso de Barcelona y la nueva Política Europea de Vecindad (Soler i Lecha, 2006).

La PEV se gestó con una lógica distinta a la del Partenariado que se explica, fundamentalmente, por el modelo en el que se inspira: la política de ampliación. Los lazos entre la experiencia de la ampliación y la PEV son múltiples. Por un lado, la UE empezó a darse cuenta de que, tras las ampliaciones de 2004 y 2007, tendría nuevas fronteras y con ello nuevos vecinos y nuevos temas para gestionar. Por otro, porque se había evidenciado que la plena adhesión generaba un notable atractivo entre estos nuevos vecinos (especialmente en Ucrania y Georgia) y, aunque no se querían marcar nuevas líneas de fractura, la UE no estaba en disposición de ofrecer tal perspectiva a corto o medio plazo. Finalmente, porque la ampliación ha resultado ser el instrumento más eficaz de la política exterior a la hora de promover reformas políticas y económicas en estados terceros y, por consiguiente, se decidió exportar el método de la ampliación aunque fuera con menores exigencias y sin ofrecer el incentivo de la ampliación (Dannreuther, 2006; Kelley, 2006 y Balfour y Rotta, 2005).