Instituciones para una cooperación al desarrollo de calidad

En suma, recordar que, en tanto que política propia, con señas de identidad y objetivos, podríamos decir que a la hora de planificar, decidir y actuar, la política de cooperación al desarrollo debe tener como guía seis "C" (capacidades, coherencia, coordinación, complementariedad, condicionalidad, corresponsabilidad):

a) el enfoque de las capacidades, que orienta o debe orientar el conjunto del proceso de cooperación al desarrollo y del desarrollo;

b) la coherencia, la coordinación y la complementariedad (principios que guían la política de cooperación al desarrollo de la Unión Europea desde los tiempos del Tratado de Maastricht), que aluden básicamente a la relación entre políticas que afectan a las relaciones Norte/Sur, a las políticas en el Norte y en el Sur, así como la actuación entre actores en todas las fases del ciclo de proyectos, programas o instrumentos de otro tipo (ayuda a presupuesto, etc.);

c) la condicionalidad y corresponsabilidad (o, en traducción literal, la apropiación, " ownership "), que marcan diversas cosas, pero en particular el contexto en que se aplican y relacionan las políticas y los actores del Norte y del Sur, así como los resultados reales de la aplicación de las restantes "C".

De ahí la importancia de fomentar instituciones, en el sentido formal, y de no confundir los papeles de los diferentes sectores: no podrá haber buena política de cooperación al desarrollo sin incremento notorio de la cooperación directa, de las alianzas y asociaciones público-privadas, o de enfoques sectoriales ampliados. Y para ello hace falta incrementar fuertemente el grado de institucionalidad de los actores, públicos y privados, de la cooperación al desarrollo española, en sentido informal, sobre todo, pero también en algún caso en sentido formal y organizativo. Y ello es especialmente importante en el caso de la mal llamada cooperación descentralizada, de la que nos ocuparemos en la parte final de la exposición.

LAS INSTITUCIONES Y LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO "DESCENTRALIZADA": UN CATÁLOGO DE TEMAS PENDIENTES

Conviene recordar, en primer lugar, dos obviedades a menudo olvidadas: La primera, que el adjetivo "descentralizado" aplicado a la cooperación al desarrollo tiene dos usos. Uno, internacionalmente legitimado y bien definido, crecientemente importante, es el que alude al papel de los actores no públicos en la cooperación al desarrollo, en particular ONGD, organizaciones de la sociedad civil y todo lo vinculado con el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil. Otro, el español, que usa "descentralizado" para referirse a los esfuerzos y políticas de comunidades autónomas y entes locales y supralocales. El segundo debe simplemente eliminarse, para hablar de cooperación al desarrollo de comunidades autónomas y autoridades locales que, cada vez más, cuenta con objetivos y aun instrumentos específicos propios.

La segunda obviedad es que la cooperación al desarrollo autonómica y local ha crecido cuantitativamente de modo muy notable desde 1994 (acampadas a favor del 0,7% en las principales ciudades españolas impulsadas por la Plataforma 0,7 y más), hasta totalizar como media en los últimos años entre el 12% y el 14% de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española. De ahí los grandes retos en calidad que se plantean, importantes y urgentes, tanto para el sector de las administraciones públicas, como para el de las ONGD, hasta hoy en día el principal destinatario y ejecutor de los fondos asignados, algo insostenible en el contexto de incremento de los mismos. Dicho de otra forma, no podrá haber auténtica política pública de cooperación al desarrollo de las comunidades autónomas y entes locales sin instrumentos propios de cooperación directa o, al menos, concertada.

Como ya he indicado en otro lugar, esos retos se pueden dividir en: a) retos per se , es decir, en retos de cada actor por separado; y b) en retos del sistema español de cooperación al desarrollo .

Respecto de los retos específicos, propios, destaco al menos los siguientes:

a) Homogeneizar y normalizar, aceptando el reto de construir auténticas políticas públicas de cooperación al desarrollo (es decir, algo más que simples convocatorias para financiar o cofinanciar ONGD), lo que supone insertarse en el llamado "sistema" -nacional e internacional- de ayuda y cooperación al desarrollo. En el caso de las comunidades autónomas, el reto es, además, que esas políticas sean auténticamente nacionales. Es decir, que sean políticas que marquen líneas de actuación para el conjunto de los actores del país, de la nación, como solemos decir en Cataluña.

b) Planificar y establecer instrumentos propios, poniendo la eficacia y la eficiencia en el centro, y analizando las ventajas comparativas de cada actor: aquello que sabe hacer mejor que otros, que puede ser referente.

c) Analizar, conjuntamente con todos los actores afectados, el sector de la cooperación al desarrollo y plantearse -de forma concertada- objetivos de transformación y mejora a medio y largo plazo.

d) Formar profesionales y expertos preparados en estudios y práctica del desarrollo, algo en que la cooperación con las universidades puede revelarse muy provechoso.

e) Evaluar los resultados y corregir el rumbo.

En cuanto a los retos para el conjunto del sistema español , los más acuciantes, podemos sintetizarlos así:

a) Pasar de actor a sujeto, lo que supone que se cuenta realmente (y no sólo retóricamente mediante instrumentos hasta el presente claramente inoperantes e ineficaces como la Comisión Interterritorial) con las comunidades autónomas y municipios en la conformación de las voluntades, objetivos e instrumentos de la cooperación española. En suma, hacer que las comunidades autónomas y municipios sean algo más que "donantes", que actores a los que se consulta para poder sumar fondos al enviar al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) datos sobre la AOD española.

b) Replantear la relación entre los actores y administraciones publicas desde la ambición y desde la lealtad institucional, de Estado, permitiendo que las administraciones locales y periféricas asuman como propios instrumentos y órganos de la Administración, y participando desde las primeras fases en la conformación de la voluntad y decisión pública. Por decirlo provocativamente y con un ejemplo, si existe una Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, ¿no podría pensarse en que dotara de funcionarios, a petición propia y con " droit de regard " en el proceso de selección y elección, a las comunidades autónomas con un volumen de cooperación importante?

c) Establecer sinergias y alianzas entre la Administración central y las administraciones periféricas y locales, partiendo de una concepción -en términos de teoría política- republicana o civilista, de lealtad institucional, e introduciendo el principio de subsidiariedad. Ello supondrá una doble tensión en algún momento (entre el Estado central y las comunidades autónomas; entre cada comunidad autónoma y sus municipios e instancias supramunicipales), pero, a medio y largo plazo, es lo único sensato.

d) Buscar las ventajas comparativas y, de existir, permitir que el actor local o autonómico que las tenga se convierta en el referente español para ese tipo de objetivo, instrumento o práctica de la cooperación al desarrollo.

Se trata, en suma, de hacer lo posible para superar dos retos interrelacionados: por un lado, el derivado del contexto y los compromisos internacionales, como los objetivos del milenio o el proceso de convertir realmente el desarrollo (y la paz, habida cuenta de la interrelación de agendas) en un bien público global; por otro, el reto de la calidad, e incluso de la subsistencia, el más ligado con la necesidad de mayor institucionalidad.