Instituciones para una cooperación al desarrollo de calidad

Empezaremos por algo obvio, pero a menudo olvidado: hay que distinguir entre "Gobierno", concepto que presupone siempre algún tipo de autoridad central (a menudo lo que denominamos Estado, con las administraciones públicas en un lugar destacado), y "gobernanza"1, mecanismos de orden (incluyendo a veces la capacidad de asignar recurso) que permiten el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa -y por ende la gestión de todos los niveles básicos de la vida social de un país- pero que no necesariamente funcionan desde la existencia de autoridad formales y centralizadas, sino desde la presencia de instituciones, en el sentido sociológico antes mencionado. Dicho de otra manera, al hablar de "gobernanza" aludimos a un conjunto de mecanismos, procesos, instituciones e incluso valores compartidos mediante los cuales ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, median sus diferencias y, finalmente, hacen posible el ejercicio de sus derechos y obligaciones legales. La gobernanza, por ende, es un prerrequisito del buen gobierno, una condición necesaria aunque no suficiente.

Por tanto, el concepto de "gobernanza" tiene un campo semántico mayor que el de "gobierno": incluye el Estado y las administraciones públicas, pero también el sector privado con finalidad lucrativa (las empresas, las fuerzas del mercado) y el sector privado sin finalidades lucrativas (el llamado "tercer sector", la sociedad civil). La gobernanza implica, por tanto, la interacción entre las instituciones propias del Gobierno (a menudo muy formalizadas y normativizadas) y las instituciones no formales propias de los otros dos sectores, a menudo no escritas, altamente informales. La relación entre estas diferentes instituciones y su contexto social, económico y político es justamente lo que algunos autores han llamado "ecología de la gobernanza", habida cuenta de la relación imprescindible entre los tres sectores y sus diferentes instituciones para garantizar el funcionamiento cotidiano, y en particular el buen funcionamiento, de una sociedad.

Más concretamente, cinco son las grandes instituciones, o macrointituciones, habida cuenta que cada una de ellas incluye muchas otras, todas ellas clave para gobernar y presentes de una u otra forma en toda sociedad: a) el sistema legal y de gobierno; b) los servicios y administraciones públicas; c) las instituciones democráticas y representativas (que, en nuestro caso, incluyen el Parlamento o Legislativo pero también los partidos polí­ticos); d) la sociedad civil; y e) los agentes y fuerzas del mercado, incluyendo la propia institución del mercado, mucho más antigua que el capitalismo.

Pues bien, las dos primeras macroinstituciones (el sistema legal y de gobierno; los servicios y administraciones públicas) y en parte la tercera (las instituciones democráticas y representativas) entran en la esfera del Estado, del príncipe en términos de filosofía política, y la quinta (los agentes y fuerzas del mercado) en el ámbito privado lucrativo. Y parte de la tercera macroinstitución (los partidos políticos cuando no actúan en la esfera de Gobierno, del Estado y del Poder Legislativo) así como la cuarta, la sociedad civil, constituyen justamente el espacio intermedio entre el Estado/Gobierno y el mercado, el espacio de la sociedad civil, el ámbito privado no lucrativo.

Así las cosas, lo que asegura la gobernanza y el bueno gobierno, por tanto el desarrollo, es que el Estado garantice y nutra un entorno legal y político apropiado; por su parte, el sector privado lucrativo debe generar ocupación, ingresos y actividad económica, mientras que la sociedad civil debe facilitar la interacción social y política, movilizando grupos y sectores diversos para que participen en las diferentes actividades políticas, sociales y económicas.

EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES EN LA PRÁCTICA DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ESPAÑOLA

De lo anterior se deriva que la capacidad de una sociedad para hacer frente a los retos del desarrollo o, en nuestro caso, de la cooperación al desarrollo, depende de las capacidades y potenciales sinergias entre los tres sectores: nadie puede sustituir el papel de las fuerzas del mercado, ni tampoco la sociedad civil puede hacer de Estado o el Estado suplantar a la sociedad civil. Naturalmente, esas capacidades y sinergias dependen en gran medida de las instituciones, en el sentido sociológico e informal, que existan, del capital social, la capacidad de generar confianza y establecer alianzas, de cómo se resuelven los conflictos, etc.

De todo ello, ¿cómo estamos en el caso de la cooperación al desarrollo española y, por tanto, en su capacidad de incidir en la generación o fortalecimiento de políticas de desarrollo en los diferentes sectores de los países del Sur?

La verdad es que el escaso tiempo de que dispongo no me permite entrar a fondo en el tema, aunque lo amerita realmente. Me limitaré a comentar la presencia de tres elementos o factores interrelacionados: a) la carencia crónica de instituciones; b) el exceso, enraizado en la cultura política y organizativa latina, de legislación y de formalidad, y c) la necesidad de nuevos instrumentos y procedimientos, reflejada, sólo parcialmente, en el nuevo Plan Director y en las propuestas de la cooperación catalana, traducida en términos institucionales.

El primer elemento es bien conocido: la carencia crónica de instituciones en nuestra sociedad, como muestra la debilidad congénita de la sociedad civil, incluyendo el sector de las organizaciones no gubernamentales, que en su gran mayoría dependen casi exclusivamente de fondos públicos, y no siempre muy diversificados. Dicho rápidamente, el capital social y la relación Estado-sociedad civil padecen esa falta de instituciones, de interacciones y pautas regulares de conducta: a menudo el Estado desconfía demasiado de la sociedad civil o intenta dirigirla en exceso; y la sociedad civil pide y critica al Estado lo que a menudo no le da a la ciudadanía rendición de cuentas y coherencia entre decir y hacer.

Un segundo comentario está relacionado con una característica propia de nuestra cultura política y organizativa, muy latina: privilegiar en exceso la legislación y la norma y reglamentos, las instituciones formales, así como la homogeneización, como puede comprobarse analizando la polémica en torno a la génesis de la Ley de Cooperación Española y la obsesión, aún presente y en todos los sectores, por formalizar, registrar y dejar bien escritas las cosas. Ello va unido, a menudo, al papel complejo, a menudo combinado, que se otorga a algunas instituciones formales, como sucede desde 1994 con el Consejo de Cooperación, que cumple a la vez funciones asesoras y de instancia de negociación entre el primer y el tercer sector.

El tercer comentario se deriva de los dos anteriores: se necesitan nuevas instituciones y nuevos instrumentos, algo que ya está presente de forma parcial en el nuevo Plan Director, o en el caso catalán en las propuestas para la legislatura y los últimos planes anuales, merced a la decidida orientación en pro de los objetivos del milenio, de las nuevas tendencias de la cooperación al desarrollo, y del incremento notorio y continuado que tendrán los fondos de cooperación al desarrollo en los próximos años.

Dicho de otra forma, la cooperación al desarrollo de la Administración central del Estado y de las administraciones autonómicas y locales necesitan poner en el centro de sus políticas públicas de cooperación al desarrollo la calidad, y ello supone trabajar en una triple dirección:

a) fomentar el desarrollo (responsabilidad del Sur, ante todo) más que la cooperación por sí misma;

b) preguntarse siempre para qué, para quién y con qué estándares debe planificarse, decidirse y realizarse estrategias y políticas de cooperación;

c) buscar la máxima integración del sistema de ayuda y cooperación al desarrollo.