Instituciones para una cooperación al desarrollo de calidad

En su análisis de las instituciones para una cooperación al desarrollo de calidad, centrado básicamente en el caso español, en una primera parte el autor aclara y define los conceptos de "institución", gobernanza y los llamados tres sectores, esto es, el Estado y las administraciones, el mercado y la sociedad civil. De las capacidades y sinergias entre estos tres sectores, así como de su relación con las diferentes instituciones y su contexto social, depende el bueno gobierno y se asegura la gobernanza, es decir, el desarrollo o, en este caso, la cooperación al desarrollo. En la segunda parte del trabajo, se plantea la pregunta: ¿En qué momento nos encontramos en el caso de la cooperación para el desarrollo española y, por tanto, en su capacidad de incidir en la generación o fortalecimiento de políticas de desarrollo en los diferentes sectores de los países del Sur? Para responder a la pregunta, el autor plantea tres aspectos: a) la carencia crónica de instituciones; b) el exceso, enraizado en la cultura política y organizativa latina, de legislación y de formalidad; y c) la necesidad de nuevos instrumentos y procedimientos, reflejada pero sólo parcialmente en el nuevo Plan Director y en las propuestas de la cooperación catalana, traducida en términos institucionales. Por último, se hace referencia a la cooperación "descentralizada", sus retos y perspectivas, así como un "decálogo" de buen gobierno que "sólo pretende servir para abrir el debate sobre la necesidad de nuevas instituciones para una cooperación para el desarrollo de calidad y congruente con las políticas de desarrollo de los actores del Sur".

Quisiera, en primer lugar, agradecer a la Asociación de Profesionales por la Calidad de la Cooperación para el Desarrollo (ACADE), a la Fundación CIDOB y al Programa de Cooperación Internacional de la Fundació "la Caixa" haberme invitado a estas jornadas y a esta mesa redonda sobre las instituciones en la cooperación española. Una vez más, las tres instituciones convocantes han sabido hacer honor a su compromiso con el desarrollo y con la cooperación al desarrollo y, además, a su capacidad de buscar temas significativos y de interés para el Norte y el Sur.

Mi intervención, a título personal (como experto en temas de cooperación al desarrollo y, en particular, como experto en desarrollo) intentará no dar demasiadas cosas por descontadas. Concretamente, girará en torno a cuatro temas, a saber:

a) El doble significado de la palabra "institución", formal y no formal, y su importancia en el actual contexto en la teoría y práctica del desarrollo y de la cooperación al desarrollo. Necesitamos más y mejores instituciones, sobre todo en su sentido informal: no hay desarrollo sin ese tipo de instituciones que, además, nos acercan de nuevo al tema del "capital social" y al papel de los tres sectores.

b) La concreción de la aproximación anterior al caso de la cooperación al desarrollo española y, más en concreto, a las propuestas de políticas de desarrollo. Se hablará concretamente de la combinación de tres elementos o factores interrelacionados: I) la carencia crónica de instituciones; II) el exceso, enraizado en la cultura política y organizativa latina, de organizaciones y de legislación, o, al menos, el peso excesivo y entrelazado de las mismas y su carácter homogeneizador; y III) la necesidad de nuevos instrumentos y procedimientos, reflejada parcialmente en el nuevo Plan Director y en las propuestas de la cooperación catalana, traducida en términos institucionales.

c) Los criterios y directrices para aplicar lo dicho al caso de la cooperación autonómica y municipal y, también, al papel de las organizaciones de la sociedad civil y en particular de las ONGD ("cooperación descentralizada", en la terminología de la Unión Europea).

d) Una breve conclusión, en términos programáticos y de "buenas prácticas".

A VUELTAS CON LAS INSTITUCIONES, LOS "TRES SECTORES" Y LA GOBERNANZA

Empezaré con una obviedad provocadora: las instituciones no son siempre organizaciones formales; de hecho, casi nunca son las organizaciones formales lo más importante de la vida institucional de una sociedad. Para entender eso debemos empezar por recordar que la palabra "institución" tiene un doble uso, en buena medida derivado del inglés: a) "una organización fundada para un propósito específico y con reglas escritas y formalizadas"; y b) una pauta regular de interacción, creada de forma intencional o no intencionada, que implica a dos o más personas. En este último sentido, el sociológico o el antropológico, una institución no es algo formalizado, como sucede en muchas sociedades con la familia o el parentesco, pero fundamental para el funcionamiento de una sociedad. A lo largo de mi intervención, y del presente texto escrito que recoge lo dicho, voy a usar siempre institución en ese sentido amplio, no formal.

Por otro lado, en los últimos tiempos han hecho fortuna, al menos en cuanto a uso generalizado, expresiones como tercer sector, sector voluntario, capital social, sociedad civil o, simplemente, "ONG", a menudo afirmando la necesidad de reforzarlas o consolidar su papel. Por otro lado, también se usa cada vez más en nuestras discusiones expresiones como "gobernanza" o "buen gobierno". Por si fuera poco, algunas de estas expresiones, en un contexto más teórico y ligado al resurgir en ciencias sociales y economía del institucionalismo, se usan también para explicar o describir casos concretos de relaciones especiales entre ciudadanía, fuerzas del mercado y administraciones. Por citar un ejemplo bien conocido, las diferencias económicas y sociales entre Italia meridional e Italia del norte fueron explicadas por Robert Putnam apelando al capital social y al diferente papel de las instituciones, incluida la sociedad civil. Poco después, el propio Putnam y otros autores protagonizaron una viva polémica sobre el eventual declive de la sociedad civil en Estados Unidos, considerada desde Tocqueville la gran fuerza motriz del país.

De ahí que algunos hayan contrapuesto el tercer sector, la sociedad civil (el ciudadano), al primer sector, el Estado y las administraciones (el príncipe) e, incluso en ocasiones, al segundo sector, las fuerzas del mercado (el mercader). Esta intervención pretende mostrar, por el contrario, que la contraposición es absurda y alejada del funcionamiento real de la sociedad y por ende de las tareas del desarrollo y de la cooperación al desarrollo: los tres sectores, por seguir con esa imprecisa terminología importada ya hace años, tienen funciones importantes y no contradictorias, aunque al ejercerlas se dan tensiones, conflictos y antagonismos inevitables.

Por decirlo de otra manera, la tesis que voy a mantener es que, pese al uso confuso y confusionario de las expresiones referidas a los tres sectores y el uso reduccionista ya comentado de "institución" para referirse únicamente a organizaciones formales, existe una idea, un concepto, potente y clave: en nuestras sociedades y, en general, en sociedades sometidas a procesos de desarrollo, no se puede gobernar sólo desde el Estado o desde la Administración , de ahí que, huyendo del reduccionismo, la principal institución que se necesita -en el sentido informal- es más Estado y más sociedad civil , pero cada una en su sitio, sin confundirse ni pretender anularse una a la otra. Veámoslo con algún detalle.