Nuevos retos para Europa: migración, seguridad y derechos de ciudadanía

Salvo una breve mención sobre la "tradición asentada y consolidada de respeto de los valores humanos y la justicia social" (C.E., 1994: 4), en este documento no se cita ningún principio político. La política de integración de los inmigrantes se estudiaba desde una perspectiva de eficiencia. Se propuso el estatuto de "residente permanente" para solucionar el problema del reconocimiento legal de las poblaciones inmigrantes establecidas definitivamente en los Estados miembros. Este estatuto incluía disposiciones legales y administrativas para los trabajadores inmigrantes y sus familias, garantizaba su libre circulación en el territorio de la Unión y tenía como objetivo su integración económica (empleo) y sociocultural (escolarización, educación de adultos, no discriminación en la escuela o en el trabajo).

Esta línea política se completó con una Carta Social de los Derechos y Deberes de los nacionales de terceros países que residen en el territorio de la Unión Europea preparada por la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos de Interior del Parlamento Europeo (P.E., 1993; 1994). La Carta consideraba la integración de los inmigrantes legales como un elemento fundamental para lograr la solidaridad social. Por lo tanto, el Parlamento Europeo (PE) proporcionaba las condiciones para que los trabajadores inmigrantes fueran tratados igual que los ciudadanos de la UE, pero sin convertirse en ciudadanos de la UE, contrariamente a la posición que había defendido antes (P.E., 1991a) a favor de otorgar la ciudadanía europea a los nacionales de terceros países residentes de larga duración. El reconocimiento del derecho a un trato igual se derivaba del principio societal de solidaridad y del respeto de los derechos humanos fundamentales (P.E., 1994, considerant d).

En un principio, la ciudadanía europea no estaba relacionada con la política de inmigración. Si bien se mencionaban los derechos políticos junto con las libertades fundamentales y los derechos sociales en el informe realizado por el Comité Institucional del Parlamento Europeo (P.E., 1991b) respecto a la creación de una ciudadanía de la Unión, en el contexto de la política de inmigración, el centro de atención pasó de la "ciudadanía" a la "integración económica y social". El PE sugirió que los Estados miembros debían facilitar el acceso a la ciudadanía a los nacionales de terceros países que llevaran residiendo legalmente en su territorio durante un largo período (P.E., 1993: 13; P.E., 1994, artículo 13). También sugería que la nacionalidad debería otorgarse automáticamente a los hijos de inmigrantes nacidos en el país de acogida y que los inmigrantes de segunda generación deberían poder optar a conservar la doble ciudadanía ( ibid. ). Sin embargo, se quedaron en simples sugerencias sin efecto vinculante para los Estados miembros. La Carta Social de los Derechos y Deberes de nacionales de terceros países reflejaba una falta de voluntad de ofrecer derechos políticos a los nacionales que no fueran de la UE. Su alcance parece ser principalmente funcional: eliminar las causas de malestar y conflicto social dentro de la Unión relacionadas con las desigualdades en las condiciones de vida y de trabajo. Los nacionales de terceros países que residen permanentemente en un Estado miembro no reciben el mismo trato que los nacionales de otros Estados miembros, que quizás no pueden acceder a la ciudadanía del Estado miembro en cuestión, pero sí a la ciudadanía europea y a los derechos pertinentes.

Más recientemente, en el breve documento de presentación (C.E., 2000b: [ 2 ] ) que acompañaba la publicación de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la Política Comunitaria de Inmigración, del 22 de noviembre de 2000, se reiteró el triple objetivo de la política de inmigración de la UE:

"Europa debe evitar repetir algunos errores del pasado vinculados a la opción ‘inmigración cero', cuyas contradicciones entre leyes restrictivas que no frenaron los flujos migratorios clandestinos y las consiguientes operaciones de regularización de inmigrantes ilegales son una prueba manifiesta. Europa debe ser fiel a sus tradiciones humanistas y garantizar el respeto de los derechos de los solicitantes de asilo y de los refugiados. Debe ser firme y determinada en la lucha contra todas las formas de criminalidad directa o indirectamente asociada a los flujos migratorios clandestinos. Finalmente, debe tener en cuenta los equilibrios económicos que justifican la inserción de los inmigrantes legales que, a largo plazo , deberían tener derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos europeos . (la cursiva es mía)

Si bien el marco de referencia para el desarrollo de una serie de derechos y deberes de los inmigrantes legales es ahora la UE y no la ciudadanía nacional, las razones expresadas para la creación de dichos derechos y la integración general de los inmigrantes son económicas.

La reciente Comunicación de la Comisión (C.E., 2000a) confirma la línea política de establecer primero los derechos y deberes de los nacionales de terceros países y examinar después una potencial solicitud por su parte de la ciudadanía nacional y, por lo tanto, europea. El tema de la integración de los nacionales de terceros países se debate de una manera muy diplomática que es merecedora de una larga cita:

"La Unión Europea es por su propia naturaleza una sociedad pluralista enriquecida por una variedad de tradiciones culturales y sociales, que en el futuro llegarán a ser aún más diversas. Por tanto, es necesario que exista un respeto por las diferencias culturales y sociales, pero también por nuestros principios y valores fundamentales comunes: el respeto de los derechos humanos y la dignidad humana, la apreciación del valor del pluralismo y el reconocimiento de que la pertenencia a la sociedad se basa en una serie de derechos, pero incluye responsabilidades para todos sus miembros, ya sean nacionales o inmigrantes. La igualdad respecto a las condiciones de trabajo y el acceso a servicios, junto con la concesión de derechos cívicos y políticos a los migrantes residentes a largo plazo, conlleva dichas responsabilidades y promueve la integración. (...) La Carta de derechos fundamentales podría constituir una referencia para el desarrollo del concepto de ciudadanía cívica en un Estado miembro concreto (con un conjunto común de derechos y obligaciones básicas) para los nacionales de terceros países. El permitir a los emigrantes adquirir esta ciudadanía una vez transcurrido un período mínimo de años, podría ser una garantía suficiente para que muchos emigrantes se establezcan con éxito en la sociedad, o podría ser un primer paso hacia la adquisición de la nacionalidad del Estado miembro en cuestión." (C.E. 2000a: 19-20. La cursiva es mía).

Este enfoque iba un poco más allá de las conclusiones de la cumbre de Tampere, que el Consejo Europeo celebró el 15-16 de octubre de 1999, que destacaban la necesidad de aproximar los derechos de los nacionales de terceros países a los de los nacionales de los Estados miembros. Con la Carta de Derechos Fundamentales como marco de referencia para una "ciudadanía cívica" común entre los Estados miembros, la Comisión intentó evitar la declaración de las conclusiones de Tampere según la cual el camino para que los nacionales de terceros países adquieran derechos políticos es la adquisición de la ciudadanía nacional. Aunque la Comunicación confirma la primacía de la ciudadanía nacional, que se considera el hito definitivo para la plena integración de los inmigrantes en su sociedad de acogida, introduce una forma de ciudadanía cívica en el marco de la UE que debe seguir, o incluso sustituir, al estatuto de denizenship 2 y preceder al estatuto de ciudadanía nacional.