Nuevos retos para Europa: migración, seguridad y derechos de ciudadanía

La segurización de la migración se enmarca en un discurso más general de segurización de Europa (Huysmans, 2000; Loader, 2002), que incluye una gama más amplia de temas. Algunos problemas sociales, entre ellos la migración aunque no es el único, se articulan de modo que se exagera la amenaza que plantean para los ciudadanos europeos. Dentro del discurso de seguridad, los problemas se definen claramente desde una única perspectiva orientada hacia la seguridad. Por eso, las soluciones son un imperativo y no una opción (Loader 2002). Las nuevas respuestas duras, exclusivistas, centradas en las justicia criminal, se presentan como urgentes e inevitables. Todo el asunto se plantea como una mera disposición tecnocrática cuando en realidad están implicados importantes temas políticos en la elección de una vía de acción en lugar de otra. Loader (2002) sostiene que el discurso sobre seguridad en Europa, aunque todavía no es predominante, puede tener consecuencias importantes, ya que articula las relaciones sociales como relaciones de seguridad (Bigo, 1998) y proyecta una visión muy específica de la identidad y del orden político europeo.

Este discurso es todavía más peligroso teniendo en cuenta la coyuntura crítica a la que se enfrenta la UE en la actualidad. En mayo de 2004, la UE prácticamente duplicó el número de Estados miembros, pasando de quince a veinticinco, con la incorporación de una serie de países de Europa Central y del Este que tan sólo quince años atrás formaban parte del llamado "bloque del Este". Al mismo tiempo, los gobiernos y ciudadanos de los Estados miembros se enfrentan a un momento de desorientación con respecto a la hegemonía política y económica de Estados Unidos en el mundo, a pesar de sus discutibles estrategias y el aumento constante del terrorismo internacional. Los desafíos internacionales fomentan un sentimiento de desunión dentro de la Unión Europea. En este contexto de falta de cohesión y de débil identidad política, la segurización ofrece una oportuna "respuesta". Es una manera de construir la unidad de Europa y de los europeos mediante el temor, la inquietud y el restablecimiento del orden público.

El discurso político referente al establecimiento de un "Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia" ha desembocado en una agenda política dominada por la seguridad (p.ej. cooperación de la policía fronteriza, creación de bases de datos TI para las huellas de los solicitantes de asilo, desarrollo del Sistema de Info rmación Schengen), mientras que las consideraciones sobre libertad y justicia se han dejado bastante de lado. Las medidas tomadas y los debates políticos pertinentes se concentran en ampliar y profundizar la cooperación policial, armonizar los procedimientos criminales, restringir el asilo y otras formas de migración y combatir el crimen organizado. Las cuestiones relacionadas con el tratamiento justo, los derechos de los sospechosos y la responsabilidad democrática ocupan un papel mucho menos relevante en la agenda (Loader, 2002). El debate reciente (noviembre-diciembre 2004) relacionado con la directiva sobre el asilo, y la creación de centros de asistencia-detención para los solicitantes de asilo en terceros países, es bastante esclarecedor a este respecto. La preocupación de los gobiernos de diversos Estados miembros es reducir y externalizar los costes, además de mantener las presuntas "amenazas" fuera de las fronteras de la UE, en lugar de garantizar la protección de los solicitantes de asilo.

Otro problema en la agenda del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia es que muchos de los temas importantes y políticamente delicados son debatidos y decididos por oficiales de rango medio no elegidos, que se reúnen a puerta cerrada. Según Loader (2002: 134), esto tiene que ver con la complicada estructura de comités establecida para despachar la cooperación intergubernamental en esta área política, y con las usuales cláusulas que caracterizan los acuerdos internacionales que, en este ámbito político, han desembocado en una desviación de la mayoría de los detalles importantes y controvertidos de la política hacia la "estructura de comités" (Joerges y Vos, 1999). Por lo tanto, los temas detallados suelen presentarse como meras cuestiones técnicas que no deben someterse al escrutinio público. Así pues, el proceso político queda aislado de la política normal, del control democrático y de la justicia social. Los asuntos de interior y de justicia en el ámbito europeo parecen estar dominados y configurados por una "burocracia que va más allá del Estado" (Bigo, 1994) y más allá del control democrático. Un discurso de "efectividad" a la hora de restablecer el orden y la seguridad refuerzan estas circunstancias, presentando este tipo de gobernanza como el único viable. Teniendo en cuenta que son muchos los expertos y ciudadanos que ya tachan a la burocracia de la UE de opaca e inextricable, las agendas de seguridad corren el riesgo de exacerbar esta tendencia.

La segurización de Europa puede contribuir eventualmente a construir una esfera pública europea y una opinión pública europea verticalista ( top-down ). Nos enfrentamos aquí, debido a la ausencia de símbolos comunes de afiliación postnacional, con la perspectiva de una identidad política europea que se unifica negativamente alrededor de las amenazas a la seguridad y al bienestar, que suponen para los ciudadanos europeos una serie impresionante de Otros peligrosos (Bigo, 2000: 93). Por lo tanto, se puede contemplar la opción de legitimizar la forma de gobierno de la UE a través de la seguridad. La protección de los ciudadanos de las amenazas a la seguridad, especialmente las internacionales, como el terrorismo internacional, es una herramienta muy adecuada para demostrar la relevancia de la UE a los ciudadanos de a pie y fomentar un sentimiento de identidad europea a través del temor a la invasión de los enemigos extranjeros.

En mi opinión, las políticas y los discursos europeos sobre seguridad deben ceñirse más efectivamente a un marco de ciudadanía, responsabilidad y transparencia democráticas. Al mismo tiempo, los discursos y políticas sobre seguridad y migración deben separarse, sus objetivos deben diferenciarse y sus áreas de solapamiento deben definirse claramente. En el actual marco de segurización se mezclan la migración, el crimen y el terrorismo internacional. Este discurso justifica erróneamente unos controles migratorios más estrictos y una menor atención a los derechos de los ciudadanos y de los inmigrantes.

En el próximo punto me referiré brevemente a los antecedentes de la preocupación de las instituciones europeas por los derechos de los nacionales de terceros países que residen en la UE, y comentaré el reciente desarrollo de la directiva sobre el estatuto de residente de larga duración. Para entender mejor el contexto general de segurización de la migración, es importante destacar no sólo la seguridad sino también los avances negativos relacionados con los derechos de ciudadanía de los inmigrantes.

Hace ya una década que la Comisión Europea se interesa por el tema de la integración de los inmigrantes, con especial hincapié en los derechos de los nacionales de terceros países residentes en un Estado miembro. En un documento de 1994 (C.E., 1994), la Comisión sugería que los derechos de los inmigrantes legales debían equipararse a los derechos de los ciudadanos de los Estados miembros. Por lo tanto, la acción política debía tratar específicamente los campos del empleo y la educación así como también promover la información y el diálogo para luchar contra el racismo y la xenofobia.