Introducción: El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE: Un balance entre presidencias españolas (2002-2010)

El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) ha sido el campo de las políticas públicas europeas que ha experimentado un mayor dinamismo en la última década. Como resultado de ello, la Unión Europea ha incrementado exponencialmente su protagonismo en áreas como la inmigración, el control de fronteras, la cooperación judicial, así como la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado. Estos aspectos se hallan a menudo entre las preocupaciones principales de los ciudadanos y gobiernos europeos y constituyen un campo de especial sensibilidad dentro del proceso de construcción europea debido a su localización central en la noción moderna de soberanía nacional. Desde su establecimiento en el Tratado de Maastricht (1992) ha existido, por lo tanto, una tensión manifiesta entre los impulsos para su progresiva comunitarización como repuesta a los procesos resultantes de la libre circulación de personas y a los recelos de los Estados Miembros a perder control en estas políticas. Por esta y otras razones, el programa de la Presidencia española del 2010 ha realzado el hecho de que España ha asumido la Presidencia en un "momento estratégico para Europa" (Ministerio de Exteriores, 2010); una afirmación que se ajusta perfectamente al enfoque que los autores han querido dar a este volumen, ya que no podría ser una descripción más acertada de un ELSJ que va a experimentar fundamentales ajustes institucionales tras la firma del Tratado de Lisboa y el desarrollo del Programa de Estocolmo. Y si se echa la vista atrás, es fácil percibir que esta no es la primera vez que una Presidencia española sirve como catalizador del desarrollo del ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) dentro de la Unión, puesto que ya en el 2002 España afrontaba el mismo reto en el periodo posterior a los atentados del 11 de septiembre de 2001.

En realidad, España ha sido uno de los Estados Miembros que más ha hecho por abogar e impulsar avances en esta área. Uno de los temas principales de este volumen es, por lo tanto, el papel de España como un país líder en el ámbito ELSJ, una posición, ciertamente, que no se encuentra demasiado a menudo en Bruselas. Se afirma aquí que esta condición de liderazgo no es sólo una consecuencia natural de la retórica europeísta presente en la política exterior de los distintos gobiernos socialistas (y en menor medida de los gobiernos populares); ello es también reflejo de un claro interés nacional por buscar una mayor cooperación por parte de sus socios europeos, como el requerimiento de políticas europeas reforzadas que supongan un reparto más equitativo de los costos que conllevan fenómenos como la inmigración ilegal. Es importante indicar también que la relevancia española en este campo viene reforzada por la extensa experiencia adquirida durante años en algunas de estas áreas, como la antiterrorista o el control de las fronteras marítimas, que conllevan una cierta "ventaja comparativa". Por supuesto, esto no supone necesariamente que las políticas españolas en aspectos como la inmigración no se hayan visto también influidas y mediadas decisivamente desde Bruselas.   

Este trabajo presta además una atención especial a la serie de mecanismos que, actuando en paralelo y a veces de manera interdependiente, han posibilitado este salto cualitativo durante el periodo que enlaza las dos presidencias españolas (2002-2010). La progresiva comunitarización iniciada en un principio por el Tratado de Amsterdam (1997), la creciente institucionalización ya programada en las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere en 1999, la emergencia de nuevas políticas como la antiterrorista tras los atentados del 11-S, la profundización y extensión de algunas otras como las de asilo e inmigración, así como la externalizacion de este espacio hasta el punto de convertirse en un aspecto central en las relaciones bilaterales entre la UE y otros estados (Rees, 2005, 2008) han sido motores recurrentes de innovación y desarrollo. 

Es la intención de este número especial de la Revista CIDOB d'afers internacionals, por lo tanto, centrarse en estos procesos al plantear una visión general de los avances en estos últimos años de las políticas que constituyen este tercer pilar de la Unión. Como se explicará más adelante, los autores opinan que la escuela teórica neoinstitucionalista es particularmente efectiva en proporcionar un marco conceptual que dote de coherencia al estudio de estos procesos. Así, guiados por esta perspectiva teórica, las distintas contribuciones se centran en analizar en profundidad y por separado un campo de acción específico dentro del ELSJ, atendiendo en algunos casos a la evolución de las políticas en la última década, mientras en otros prestando especial atención a los más recientes desarrollos y debates o a los futuros desafíos presentes en una área en particular.

Como resultado, los distintos artículos se engloban en tres áreas temáticas: inmigración y fronteras, justicia y seguridad interior. Antes de proporcionar un análisis en profundidad de aquellos desarrollos y procesos políticos específicos producidos dentro de estas áreas, pensamos que es preciso delinear brevemente el marco histórico común (de la Presidencia de 2002 a la de 2010) que engloba las distintas contribuciones que componen este volumen.

De 2002 a 2010: el desarrollo del JAI en LA ÚLTIMA DÉCADA 

El periodo que inaugura la Presidencia española de 2002 ha supuesto la mayor expansión de la cooperación europea en el área de Justicia e Interior desde su establecimiento como el tercer pilar en el Tratado de Maastricht de 1992. Comenzada sólo unos meses después de los atentados del 11-S, esta Presidencia supone un momento decisivo dentro de la evolución del ELSJ, puesto que es en ese semestre cuando se aprueban instrumentos fundamentales en la cooperación europea policial y judicial en materia penal.