Primer año del Gobierno Lula: la difícil transición

A la vez que busca la adhesión de los empresarios a este esfuerzo, el Gobierno intenta rescatar el papel del banco de inversiones (BINDES) en la financiación de proyectos estratégicos para el desarrollo. Además, se ha producido una revisión de la política energética, destinada a recuperar el papel del Ministerio de Minas y Energía en la formulación de las políticas del sector y en el establecimiento de criterios para la compra y venta de energía que garanticen la producción de la energía necesaria y a mejores precios para los consumidores. Se entiende que ambas cosas -la financiación pública y la inversión en infraestructuras- son condiciones imprescindibles para la reactivación del desarrollo y no podrían llevarse a cabo sin una dirección de la política estatal, como ocurriera a partir de las privatizaciones efectuadas por el anterior Gobierno.

Un área de gran éxito del Gobierno ha sido la política internacional, en la cual el presidente y su equipo han podido demostrar competencia y autonomía en la negociación de acuerdos regionales y comerciales favorables a los intereses nacionales y de nuestros aliados estratégicos. En un país de dimensiones continentales, aunque pacifista y de economía tradicionalmente cerrada, sorprendió la popularidad alcanzada por las cuestiones de política internacional en este año de Gobierno Lula. En el escenario internacional, Lula, al contrario de lo esperado, se proyectó como un importante líder de los países en desarrollo, e intentó organizar una coalición de las economías emergentes (G-21) para reforzar su capacidad de negociación conjunta.

En el ámbito de la política exterior, Brasil se enfrentó a la cuestión del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) cuya agenda inicial favorecía los intereses de Estados Unidos en detrimento de los demás países. Con firmeza y habilidad, la diplomacia brasileña negocia acuerdos con países miembros del Mercosur, una estrategia conjunta que limita la hegemonía norteamericana en el seno del ALCA, al transferir temas polémicos a negociaciones conjuntas o multi lateral es. Sin embargo, la capacidad de dar continuidad a esta política exterior independiente dependerá, sin duda alguna, de la legitimidad del Gobierno en el ejercicio interno del poder y de la existencia de recursos capaces de hacer viable la política de alianzas con los países de América del Sur.

En el ámbito social, la actuación del Gobierno no estuvo a la altura de lo esperado, en parte como consecuencia de las restricciones presupuestarias, que redujeron el gasto social en términos porcentuales respecto al PIB, del 4,29% en 2002 al 3,81% en 2003. La principal política pública, convertida en el emblema del Gobierno Lula, fue el lanzamiento del Programa Hambre Cero, con el compromiso del presidente de que, al finalizar su gobierno, todos los brasileños estarían en condiciones de comer tres veces al día. La sinceridad y la emoción del presidente al abordar esta cuestión conmovieron a toda la nación, y se movilizaron inmediatamente recursos y solidaridad por parte de los empresarios y de otros sectores de la población.

Sin embargo, el Programa se enfrentó a innumerables dificultades en su ejecución. Debido a los acuerdos con los aliados políticos, el Programa Hambre Cero se mantuvo separado del resto de los programas asistenciales, con la consiguiente pérdida de racionalidad y eficacia. El Programa Hambre Cero recuperó al CONSEA, consejo de miembros de la sociedad civil vinculados a la cuestión de la seguridad alimentaria que se había creado como parte de la Campaña de Lucha contra el Hambre lanzada en los años noventa por el sociólogo Betinho, pero no consiguió generar una relación de apoyo y productividad entre el Consejo y la coordinación del Programa.

Innumerables dificultades de gestión retrasaron el pleno desarrollo del Programa que, sólo al final del año, consiguió consolidar todas las acciones de transferencia de renta a un único mecanismo -Bolsa Familiar- que llegó a 3,5 millones de familias en las regiones más pobres del país. La necesidad de recuperar el impulso original y dotar de una mayor eficacia y efectividad a las acciones de lucha contra la exclusión llevaron al presidente a introducir modificaciones fundamentales en este ámbito, al final de su primer año de gobierno, mediante una reforma ministerial. La unificación del Programa Hambre Cero con el resto de las acciones asistenciales en un único Ministerio de Desarrollo Social, permitirá racionalizar estas actividades. La asignación de recursos diez veces mayores al área asistencial en el presupuesto de 2004, en relación con el de 2003, y la inclusión de las periferias de las grandes ciudades como objetivo del Programa, ponen de manifiesto la intención de luchar de forma más agresiva contra los problemas de exclusión y de violencia urbana.

Sin embargo, el Gobierno tiene dificultades para obtener los recursos necesarios para hacer viable su prioridad emblemática -el Programa Hambre Cero- como consecuencia de las restricciones impuestas por la política económica. Los intentos de desviar recursos del área de la salud, constitucionalmente definidos, para destinarlos a las acciones del Programa Hambre Cero, fueron firmemente rechazados por parlamentarios, dirigentes y por el movimiento sanitario, haciendo que el Gobierno diera marcha atrás y buscase otras fuentes alternativas.

Sin embargo, este retroceso no frenó totalmente el riesgo de desvío de recursos de otras áreas sociales a los programas asistenciales, como se puso de manifiesto en la carta de intenciones del Ministerio de Hacienda al FMI, en noviembre de 2003, en la cual expresa la intención del área económica de revisar la asignación constitucional de recursos presupuestarios a las áreas de salud y educación, con el fin de flexibilizar las finanzas públicas. Detrás de todo esto se encuentra la perspectiva de volver a darle un contenido filantrópico a la política social, al margen del carácter institucional de las políticas universalistas creadas con la Constitución Federal de 1988.

En muchos momentos, se pone de manifiesto una óptica presente en determinadas áreas del Gobierno, que identifica desarrollo con crecimiento y ciudadanía con consumo, y se produce un efecto retroactivo respecto al modelo constitucional que reconoce los derechos de la ciudadanía e innova en la creación de mecanismos de cogestión de las políticas sociales. Este conflicto estará presente, sin duda, en el escenario político en 2004, ya que existen en el ámbito social movimientos sólidamente organizados de defensa del modelo institucional conquistado en la redemocratización del país.

Otras áreas de las políticas gubernamentales que han sorprendido negativamente en el primer año de Gobierno Lula han sido aquellas en las que el Partido de los Trabajadores había adquirido un firme compromiso, como la cuestión indígena, la política medioambiental y la reforma agraria. Las grandes expectativas de cambio en estas áreas, con un Gobierno del PT, se han visto frustradas en este primer año.

En el ámbito de la política indigenista, el Gobierno ha adoptado una postura que apunta hacia la omisión y la impunidad, al retrasar el reconocimiento de las tierras indígenas y someter la discusión sobre su demarcación a instancias no identificadas con los derechos de los pueblos indígenas. El Conselho Indigenista Missionário alerta sobre el aumento de la violencia contra los pueblos indígenas, en proporciones todavía mayores que con los gobiernos anteriores, con la muerte de 23 dirigentes indígenas.