Primer año del Gobierno Lula: la difícil transición

La aprobación de la reforma del sistema de previsión se consideró una prueba decisiva y fundamental para dar credibilidad al Gobierno del PT. La Previsión Social había experimentado una profunda reforma en el Gobierno de Cardoso, y se establecieron condiciones más restrictivas para el acceso y el valor de los beneficios de los empleados de las empresas privadas. Sin embargo, en aquel momento, se había vetado la medida que hacía extensivas estas restricciones a los funcionarios públicos, que seguían gozando de la jubilación integral y de condiciones de acceso más favorables. Rompiendo una alianza histórica del PT con los funcionarios públicos, el Gobierno Lula presentó enseguida una propuesta de reforma de la previsión para los funcionarios públicos, y se equipararon los beneficios y el acceso con los trabajadores de las empresas privadas. La reforma contó con el apoyo de la sociedad, por haber fijado un techo para los salarios y beneficios en el sector público, que acabaría con la absurda situación en la que unos pocos funcionarios acumulaban ganancias incompatibles con la realidad brasileña. Sin embargo, ignoró otras cuestiones fundamentales en este debate: no se formuló una propuesta para las carreras del Estado y se perdió la ocasión de crear mecanismos de inclusión del 60% de la fuerza laboral que, por encontrarse en el mercado informal de trabajo, queda excluida del sistema de protección social. Por consiguiente, provocó una ruptura con aliados históricos como sindicatos y funcionarios públicos, generó fisuras en su base parlamentaria de apoyo, y pasó a depender de los votos de la oposición para la aprobación de las reformas. De este modo, las propuestas de reforma de la previsión y fiscal que el Gobierno hizo al Congreso se orientaron a apoyar el ajuste fiscal y el aumento de la credibilidad internacional del Gobierno.

El proceso de negociación de estas reformas puso de manifiesto algunas de las principales virtudes y deficiencias del Gobierno. Por una parte, el Gobierno Lula fue innovador al instituir diferentes instancias de negociación de las reformas, tanto con la sociedad civil, en el Consejo de Desarrollo Económico y Social, como con los gobernadores. De este modo, dio una mayor solidez al proceso democrático, y redujo las presiones de los congresistas para negociar cargos y prebendas públicas a cambio de aprobar las reformas. Por otra parte, prisionero de la trampa de la política económica y del mercado financiero internacional, redujo la reforma de la seguridad social a un ajuste fiscal, reduciendo los gastos estatales destinados a los funcionarios públicos. Sin embargo, demostró flexibilidad a la hora de negociar con el Congreso algunas modificaciones de la propuesta de reforma de la previsión, aceptó que las medidas restrictivas se aplicaran sólo a los que se incorporaran a partir de ahora a las carreras públicas y preservó las expectativas de derechos de los actuales funcionarios.

En la reforma fiscal, la situación fue más complicada, ya que, en un contexto recesivo, con la caída de la recaudación tributaria de los estados y municipios, la negociación se hace cada vez más difícil, y los líderes regionales y locales reclaman concesiones cada vez mayores para apoyar la reforma. Finalmente, el Gobierno fue lo suficientemente hábil para dividir la reforma en etapas sucesivas, y aprovar en este primer año sólo el mantenimiento de tributos que permitían un cierto alivio de caja, y una cierta eliminación de tributación acumulada con el objetivo de exonerar la producción y aumentar la competitividad. Sin embargo, no hubo ningún esfuerzo, por parte del Gobierno, para ir más allá de estos puntos, y aprobar medidas para que la tributación fuera menos regresiva y desigual, recaudando más de los ricos y menos de la clase media.

A la vez que daba continuidad a una política macroeconómica ortodoxa, el Gobierno pretendía combinarla con políticas mesoeconómicas en dirección opuesta, buscando mecanismos que permitiesen la expansión del crédito a tipos más bajos para pequeños empresarios y microempresas, así como para consumidores de baja renta. Se espera que, a partir de 2004, haya una recuperación del consumo doméstico, como consecuencia del aumento del crédito popular, lo que debería influir positivamente en el crecimiento. Sin embargo, el crecimiento previsto del 3,5% del PIB no será suficiente para frenar el aumento del desempleo.

Cada vez más, los líderes comprometidos con un proyecto nacional de desarrollo están convencidos de que los instrumentos de reactivación de la economía, capaces de inducir el crecimiento, deberían ser el gasto y el crédito públicos, combinados con la reducción significativa de los tipos de interés y la estabilización del tipo de cambio. Los ejes en torno a los que deberían orientarse estas medidas serían los de la ampliación del superávit comercial y las inversiones públicas en infraestructura económica y social.

El Gobierno actúa de forma contradictoria en relación con este conflicto entre una política recesiva y una política desarrollista, poniendo de manifiesto las contradicciones existentes en su seno. En su plan plurianual (PPA), asume la perspectiva de fomento del crecimiento, en clara contradicción con la política puesta en práctica por el Banco Central y por Hacienda, cuyos recortes presupuestarios están amparados por el acuerdo con el FMI. El nuevo acuerdo firmado en noviembre de 2003 con el FMI y el Proyecto de Ley Presupuestaria presentado al Congreso para 2004 asumen el superávit primario del 4,25% del PIB para los próximos años. La única concesión hecha en este ámbito ha sido, en relación con la asignación de recursos en el área de saneamiento, que se situará al margen del cálculo del superávit, lo que permitirá la activación de la construcción civil y la absorción de mano de obra no especializada.

Sin embargo, no fue posible obtener un tratamiento más flexible para las inversiones de las empresas estatales, de manera que, siguiendo el ejemplo de Petrobrás, la contribución de las empresas estatales se retirara del cálculo del superávit. Prisionero de este impedimento de inversión de los recursos públicos, el Gobierno intenta aprobar una ley de Asociación Público Privada (APP), con el objetivo de estimular la inversión privada en proyectos públicos, preservando la responsabilidad fiscal, compartiendo los riesgos y prioridades en la asignación de los recursos presupuestarios para el pago de las obras.

No obstante, en ausencia de recursos para inversiones públicas, dos amenazas siguen presentes, la tentación de aumentar la carga tributaria y la búsqueda de mecanismos de flexibilización de recursos públicos, que se vincularon a las políticas sociales en la Constitución Federal de 1988. Ambos riesgos ya se han manifestado de forma más o menos explícita, y se han enfrentado a fuertes reacciones de la sociedad organizada.

No cabe duda de que este conflicto tenderá a agudizarse en el año 2004, oponiendo las diferentes tendencias existentes en el seno del Gobierno en relación con la orientación de la economía. Por una parte, la corriente ortodoxa que pretende mantener la disciplina macroeconómica, respetar los objetivos de inflación mediante el mantenimiento de elevados tipos de interés, que terminan por arrastrar al país a una recesión y aumentan la deuda pública, a pesar de cumplir los objetivos de elevados índices de superávit primario. Por otra parte, en oposición a la política puesta en práctica por el Gobierno y que se apoya en el acuerdo con el FMI, la corriente desarrollista propone una política económica cuyos dos pilares fundamentales deberían ser el control parcial de los flujos de capitales, para disuadir la entrada de capital especulativo y orientado a la inversión directa extranjera en áreas prioritarias. Además, defiende intervenciones que utilicen la capacidad de incentivar los gastos, las inversiones y los créditos públicos.