Primer año del Gobierno Lula: la difícil transición

En este artículo la autora analiza el primer año del Gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva y destaca la importancia de este Gobierno para el proceso de consolidación democrática en Brasil. La contradicción entre el mantenimiento de una política económica ortodoxa y las expectativas de generar condiciones de desarrollo e inclusión social han marcado el primer año de gobierno, subordinando todas las políticas públicas a la lógica del control inflacionario, el pago de la deuda pública y el aumento de la credibilidad en el mercado internacional. La realidad de esta política macroeconómica y el coste impuesto a la sociedad brasileña ponen de manifiesto las discrepancias entre la economía financiera y la economía real. Las políticas públicas del Gobierno Lula han estado marcadas por las restricciones económicas y por los conflictos entre las diferentes fuerzas que componen la coalición gubernamental. El Gobierno introdujo mecanismos innovadores con la creación de diversos canales de participación y concertación social. En 2004, el Gobierno tendrá que hacer frente a los desafíos que supone pasar de una política monetarista a una política de desarrollo y de distribución de la renta.

El presidente Lula fue elegido en 2002 por una amplia coalición, que sumó a los votos tradicionales de la izquierda los de otros sectores descontentos con el modelo político liberal, en los que se incluyen empresarios industriales y clase media. Con el lema "La esperanza ha triunfado sobre el miedo", el nuevo Gobierno tomó posesión y prometió cambios con seguridad, demostrando la madurez política del líder sindical que organizó la resistencia de los obreros frente a los gobiernos militares y fundó el Partido de los Trabajadores (PT). A escala internacional, la victoria de un Gobierno de izquierdas en Brasil representó la posibilidad de construir una alternativa a la globalización subordinada a los intereses de la especulación financiera.

Esta elección cerró definitivamente un largo ciclo de transición y de consolidación democrática, que se inició con el fin de los gobiernos militares en los años ochenta, en el marco de la promulgación de la Constitución Federal de 1988. Debido a las características de la transición brasileña hacia la democracia, definida por O'Donnell en 1988 como prototipo del modelo de transición pactada, las elites políticas tradicionales, vinculadas al Gobierno militar, pudieron controlar la agenda y el ritmo del proceso de transición a la democracia; aceptaron la incorporación de nuevos actores políticos, como los movimientos sociales, los partidos proscritos por la dictadura y los exiliados retornados, sin por ello perder el control del proceso político institucional.

En el marco de la redemocratización, la Constitución de 1988 fue el reflejo del momento vivido por el país. Si bien existía consenso en cuanto a la necesidad de instaurar un régimen democrático, no ocurría lo mismo en cuanto al modelo económico y al proyecto nacional. La democracia se definió, por tanto, por su contenido social y el Estado por su compromiso con el desarrollo nacional, reflejando los compromisos de cara al futuro, con el lanzamiento de los elementos generadores de una democracia deliberativa, pero manteniendo las influencias del pasado nacional-desarrollista. Dicho de otro modo, junto a un modelo institucional extremadamente innovador en lo político y en lo social, las relaciones del Estado con la economía remitían al pasado intervencionista, e ignoraban el contexto internacional de globalización y de predominio de la ideología liberal.

La aparición simultánea de democracias constitucionales, en las que hubo una explosión de las reivindicaciones sociales reprimidas, y de una crisis económica generada por el agotamiento del modelo de industrialización sustitutiva y la subordinación de las economías periféricas a un modelo de acumulación financiera global, generó sucesivas crisis de gobernabilidad en toda la región latinoamericana a partir de los años noventa (Fleury, 2003).

Las transformaciones económicas derivadas del agotamiento del modelo de industrialización sustitutiva se asocian a la necesidad de liberalización de la economía, reducción del intervencionismo estatal, interrupción de la espiral inflacionaria, reducción de impuestos y del déficit fiscal, aumento de la productividad de la economía, como condiciones para la integración de las economías regionales en una economía globalizada.

Las limitaciones impuestas por la nueva coyuntura económica ya no podían superarse por medio de los recursos tradicionales de huida hacia delante (Fiori, 1995), mediante la emisión de moneda y el endeudamiento externo, que llevaron al Estado a la pérdida de los mecanismos habituales de resolución de conflictos, mediante políticas populistas para los trabajadores y de subvenciones para los empresarios, materializando el pacto corporativo.

La incapacidad de responder a las reivindicaciones políticas y sociales, resultantes del proceso por el cual la sociedad se vuelve cada vez más compleja con la aparición de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo que prevalece, agudiza las crisis de gobernabilidad en un contexto democrático, y requiriere nuevos acuerdos políticos y una nueva configuración institucional. Además, existe la dificultad de los actores políticos tradicionales -elites económicas, tecnoburocracia, organizaciones empresariales, partidos políticos- para adaptarse a la nueva situación, en la que los intereses sociales ya no se constituyen en el interior del Estado, lo que exige su previa confrontación en la sociedad, en un contexto en el que predomina la lógica del mercado y de una economía globalizada.

Sin embargo, Brasil consiguió atravesar este difícil proceso de transición en un contexto recesivo, sin convulsiones políticas e institucionales. Con quince años de vigencia, la Constitución Federal de 1988 ya ha sido objeto de cuarenta enmiendas constitucionales, que han pretendido adecuarla a un nuevo modelo económico que permita la privatización, la reducción de las funciones del Estado y la reforma de los sectores sociales. Por otra parte, los elementos innovadores introducidos por la Constitución se han mantenido y han dado lugar a un intenso proceso de descentralización y de cogestión, con la participación de la sociedad civil organizada en la formulación y aplicación de políticas sociales, medioambientales y culturales.

Los movimientos de oposición a la dictadura de los años setenta -sindicatos, intelectuales, movimientos sociales- se organizaron en los años ochenta para luchar por una nueva configuración institucional democrática, y empezaron a participar en la gestión pública en los años noventa. Ésta fue la trayectoria de muchos actores políticos, incluido también el Partido de los Trabajadores, que surgió como parte de la movilización sindical para constituirse como un partido de oposición y que, posteriormente, gestionó varios ayuntamientos, entre los cuales Porto Alegre se convirtió en un símbolo de innovación social en la construcción de una nueva configuración institucional democrática.

Como candidato del Partido de los Trabajadores a las elecciones presidenciales, Lula fue derrotado tres veces sucesivas, antes de ser elegido en 2002. Durante este período Brasil se embarcó en una estrategia política liberal, iniciada por el Gobierno Collor y consolidada en los dos mandatos de Fernando Henrique Cardoso, con la promesa de romper con el pasado e incorporar a Brasil a la nueva economía global.