Las reformas territoriales de Zapatero

El atentado de Barajas ha provocado en el mundo de la izquierda abertzale una profunda crisis de credibilidad, ya que su negativa a condenar la violencia después de la acción terrorista no puede colmarse con la supuesta conversión autonomista de Arnaldo Otegi. El portavoz del sector hipotéticamente más favorable al acuerdo propuso la creación de una comunidad autónoma vasco-navarra, bajo soberanía española pero dotada de algún mecanismo jurídico-político para decidir sobre su futuro y añadió, en declaraciones a La Vanguardia, que el gobierno no tenía porqué pagar ningún precio político por la paz. Sin embargo, días después, en un acto político celebrado en Pamplona reinterpretó el sentido de su propuesta en clave soberanista. En esta aceptación ambigua y condicionada del marco autonómico, quizás cargada de consecuencias históricas, sigue faltando lo esencial: el rechazo definitivo a la lógica militar, cuyo primer acto sería la condena de la violencia, aunque no el último, ni quizás el más relevante.

El gobierno ha dado un paso importante al decretar la excarcelación de De Juana Chaos. Se abre, pues, una nueva fase en este proceso que se irá perfilando en las próximas semanas con gestos contradictorios por ambas partes. Una suma de fragilidades, desconfianzas y temores; pero también anhelos de paz civil y democracia bullen en la sociedad vasca y española. Los distintos actores políticos e institucionales son, sin lugar a dudas, los protagonistas decisivos. No obstante, el "proceso" no es una categoría-fetiche y no es saludable que éstos se aíslen en los laberintos de una interlocución en circuito cerrado, dejando al margen a los ciudadanos. No lo es porque la complejidad crece exponencialmente, en la medida que la única referencia son sus propios cálculos. En este límite es donde la violencia tiene mayores oportunidades de reaparecer, intentando obtener ventajas tácticas infinitesimales

Tampoco el programa de reformas parece avanzar en otros escenarios territoriales. En la otra nacionalidad, Galicia, las fuerzas políticas no han alcanzado los mínimos acuerdos para acometer la reforma de su Estatuto. En el resto de comunidades la reforma cuenta con el apoyo del PP y del PSOE, pero en Andalucía, el hastío y falta de apoyo apareció con mayor intensidad si cabe que en Catalunya, como se evidenció en la altísima abstención en el referéndum y en las pobres explicaciones de Chaves y la cúpula socialista.

El desarrollo de las reformas territoriales pone de relieve una realidad insospechada para el ejecutivo del PSOE. Existe una resistencia a aceptar la lógica de una territorialización más reticulada de fuerzas, y procesos globales que escapan o debilitan el control estatal y que no pueden reducirse, aunque lo alimenten, al conflicto identitario. Hay un cierto malestar social que atraviesa todo el país que, por el momento, no adopta unos rasgos definidos y donde muchas cosas pueden estar mezclándose.

El PSOE emerge de la Transición como el gran partido de Estado. Durante años la consolida. Asume la articulación autonómica, la defiende, la expresa en su interior y la proyecta en todos los territorios, impulsando su despliegue ligado al proceso de democratización del aparato del Estado durante este último cuarto de siglo. El Estado de las Autonomías ha reflejado las dificultades de la democratización con una fuerza que no se muestra en otras instancias donde la representación política se ha estabilizado y posee un carácter constitucionalmente más formalizado.

No es casualidad que en el ámbito autonómico se manifieste la mayor conflictividad normativa, porque aquí permanece activa una reserva de poder instituyente que afecta a la organización territorial del Estado y a las relaciones jurídico-políticas entre las distintas administraciones públicas. A grandes rasgos, cuatro vectores presiden estos procesos de vertebración territorial: neocentralista, autonomista, federalista asimétrico y soberanista donde es preciso distinguir entre las propuestas de soberanía compartida que emanan del nacionalismo catalán y las propiamente soberanistas que reivindica el nacionalismo vasco. En realidad, en todos los partidos actúan varios vectores y, según la coyuntura política, predominan unos u otros con desigual intensidad. Sólo el PSOE los recoge y expresa todos.

En el interior de su partido, el proyecto de Zapatero plantea una alianza entre los vectores autonomista y federalista a fin de desactivar el neocentralismo del PP, pero también el operante en el suyo. Así ha debido matizar las propuestas del profesor Aja sobre los ejes de un acuerdo entre la opción federalista, representada por el PSOE, en tanto partido estatal, y los partidos nacionalistas vascos, catalanes y gallegos, porque el poder territorial de los socialistas está comprometido entre autonomistas (Chaves), neocentralistas (Ibarra o Bono), federalistas asimétricos (el sector catalanista del PSC) y las complejas sensibilidades del PSE (Jesús Egiguren u Odón Elorza).

El proceso de negociación con el soberanismo implica recomponer la correlación de fuerzas dentro del partido inclinándola hacia el vector federalista. Los ejes principales de ese cambio de énfasis se concentran en las reformas estatutarias que no requieren modificar la Constitución y la reconversión del Senado en Cámara territorial que sí la exige. Ahí surgen todo tipo de escollos, empezando por el círculo vicioso de unas reformas estatutarias que, como en el caso catalán, chocan con los límites interpretativos de la Constitución y una reforma constitucional, técnica y políticamente inviable, por la cerrada oposición del PP.

La descentralización administrativa no equivale a la política. La democratización del Estado, el abandono de patrones centralistas, no se reduce tampoco a una estricta descentralización política, puesto que ha de reconocer los hechos diferenciales, una condición de nacionalidad que genera una aguda tensión normativa y simbólica. Una labilidad constitucional que sólo puede reequilibrarse a base de una coordinación democrática entre administraciones todavía por articular. El funcionamiento del Senado como Cámara territorial podría aportar criterios susceptibles de fundamentar una segunda y más elaborada revisión de la Constitución en sentido federal, aunque la reforma de esta institución no garantiza por si misma la neutralización del conflicto identitario.

El gobierno socialista ha abordado estos problemas con un PP que ni siquiera le reconoce la legitimidad de su victoria electoral. Ciertos aparatos del Estado, visibilizados en el sector más conservador de la judicatura, se han posicionado en contra de las reformas territoriales. Además, el PSOE ha experimentado grandes tensiones internas y se han producido fuertes choques con el primer tripartito, cuyo proyecto original de Estatut se situaba en el límite mismo de lo que la Constitución puede encajar sin una reforma previa. Una crisis agravada por la permanente superposición conflictiva de vectores que dentro del PSOE han cortocircuitado reiteradamente la acción reformista del gobierno.

La violencia terrorista, enquistada en la política española durante cuatro décadas, conserva un notable poder de bloqueo para abordar cambios políticos de envergadura. Tanto es así que Zapatero puede verse abocado a convocar elecciones anticipadas, dependiendo de lo que ocurra en los próximos meses y a la vista de los resultados las municipales y autonómicas del 27 de mayo.

El tramo final de legislatura viene marcado por las incertidumbres sobre el éxito de las reformas estatutarias, con la suerte del Estatut pendiente de la espada de Damocles, y por las crecientes tensiones en la alianza ensayada por Zapatero entre el reformismo autonomista, el federalismo asimétrico y el soberanismo posibilista que, desde el PSOE a ERC, buscan un encaje para evitar una ruptura institucional de consecuencias imprevisibles.