Las reformas territoriales de Zapatero

La Transición hubiera sido inviable sin un reconocimiento de la realidad nacional de Euskadi, Catalunya y Galicia, con movimientos nacionalistas de más de un siglo de existencia. Por ello, la Constitución de 1978 distingue entre dos vías de acceso y dos niveles de autogobierno, según se trate de "regiones o nacionalidades", aunque sin concretar cuáles son unas u otras. Al País Vasco, en atención a su pasado foral y a la situación política presente, se le otorga un régimen particular. Con los años el nivel de competencias entre los dos tipos de autonomía ha tendido a igualarse.

Desde sus inicios, el despliegue del Estado de las Autonomías se ha visto presidido por dos lógicas contradictorias que ayudan a enmarcar la paradoja arriba citada.

En las regiones, sin hechos culturales diferenciales ni movimientos nacionalistas, la implantación de las autonomías ha servido para democratizar las estructuras centralistas del Estado y recomponer la identidad nacional española, profundamente dañada por la apropiación de sus símbolos y de su historia operada por el franquismo, operación que el hispanista Inman Fox denomina la "invención de España". Por otro lado, se ha generado una especie de regionalismo de emulación, que aspira a alcanzar las mismas competencias y singularidades que el de las nacionalidades históricas.

En las nacionalidades, se inaugura un largo periodo de hegemonía de los partidos nacionalistas conservadores, CiU y PNV. Para estas formaciones las instituciones de autogobierno vehiculan una ambigüedad políticamente eficaz que permite erosionar los hábitos y prácticas centralistas heredadas del franquismo. Por un lado, operan como administraciones descentralizadas del Estado español; por otro, se proyectan como las instituciones de la reconstrucción nacional y expresión política de la identidad diferencial.

Se configura así un proceso de desestatalización relativa en el cual las instituciones de autogobierno se dotan de un contenido político crecientemente asimétrico y divergente respecto a la última fuente de legitimidad estatal de las que surgen. Sin dejar de ser Estado, dejan paulatinamente de ser percibidas como pertenecientes a éste o cuando lo son se las ubica como si formasen parte de otra nación, extrañas a la comunidad nacional que se pretende construir a partir de ellas. Pero, cuando se nacionalizan, en sentido identitario, actúan en contraposición al Estado y aparecen como instituciones constituyentes de una futura soberanía. Entonces irrumpe la fisura en la cual la nación identitaria carece de la soberanía para diseñar su propio régimen institucional y se reclama el derecho a la autodeterminación. Esta es una de las fuentes de la espiral conflictiva donde se instalan todos los nacionalismos peninsulares: el español, un nacionalismo de Estado y con Estado y el de las naciones alternativas sin Estado, pero dotadas de una realidad política y cultural de una potencialidad instituyente. Una contradicción que, en la lucha política e ideológica, se concentra sobre el significado polisémico del concepto de Nación. Para el PP España es una nación unitaria; entre sectores de las izquierdas españolas se habla de España plural y de nación de naciones; las formaciones nacionalistas sostienen que se trata de cuatro naciones distintas y no muy bien avenidas, que coexisten en un mismo Estado.

Aquí radica una de las contradicciones más agudas que dificultan el avance de las propuestas federalistas, ya que los términos Estado y Nación ni se interpretan en el mismo sentido, ni coinciden. Esto impide asumir un mínimo nivel de lealtad institucional recíproca sin la cual resulta imposible plantearse la construcción de un Estado federal. Esta es una de las dificultades que las propuestas de Aja no acaban de resolver.

La primera batalla del programa de reformas territoriales se libró en torno al Estatut. En la tramitación del proyecto concurrieron dos estrategias. En primer lugar, el PP presenta la reforma como una amenaza a la unidad nacional y como el precio político que Zapatero está dispuesto a pagar a sus aliados nacionalistas. En segundo lugar, los partidos catalanes se lanzan a una puja para demostrar quien iba más lejos en las reivindicaciones de autogobierno, en un contexto de crisis de hegemonía y pugna entre CiU y ERC tras la retirada de Pujol y la formación del primer tripartito.

El president Maragall, partiendo del federalismo asimétrico, oscila hacia el campo soberanista para contener su deriva y no perder la dirección política del proceso. El resultado fue un proyecto de máximos aprobado por el Parlament, en el borde mismo del marco jurídico-político, cuyas aristas fueron "cepilladas" en la ponencia constitucional del Congreso. Los acuerdos Zapatero-Mas recondujeron la situación a costa de la presidencia de Maragall y del primer tripartito. La baja participación en el referéndum, superando la mitad de electorado, mostró la fatiga y el desinterés de amplios sectores de la ciudadanía por el debate estatutario. El tema no está todavía cerrado a la espera del fallo del Tribunal Constitucional sobre los diversos recursos presentados. La recusación de Pérez Tremps indica hasta donde están dispuestos a llegar el PP y ciertos sectores de la judicatura para cargarse el Estatut, provocar una crisis sin precedentes en Catalunya y acelerar la caída de Zapatero.

La tramitación del Estatut, en contraste con las previsiones iniciales, se convirtió durante casi dos años en la peor pesadilla del gobierno. Aquí empezó el desgaste de la figura de Zapatero. Acto seguido el centro de gravedad del debate territorial se desplazó a Euskadi. Si Zapatero coronaba con éxito esta difícil tarea no sólo absorbería el desgaste acumulado en la aprobación del Estatut, sino que ganaría un gran capital político que podría asegurarle una clara victoria electoral frente al PP.

No podemos detallar el complejo proceso negociador que arranca en mayo de 2005 con la comparencia de Zapatero en el Congreso recabando su autorización para iniciar contactos con ETA y que toma cuerpo tras la proclamación de la "tregua permanente" (marzo 2006). Pronto, el proceso se enfrenta a la intransigente oposición del PP que utiliza todos sus recursos políticos y mediáticos para torpedearlo. Una presión que se revela muy efectiva, en la medida que reduce el margen de maniobra del ejecutivo que no se atreve a tomar medidas, como la aproximación de los presos, sabedor de la implacable respuesta del PP. Esto genera un enorme malestar en la izquierda abertzale y da argumentos a los sectores menos proclives al acuerdo, como mostró con la reactivación de la kale borroka, el robo de pistolas en Francia, las escenas de los encapuchados en Oiartzum o la situación creada por las dos huelgas de hambre de De Juana Chaos. A pesar de la multiplicación de los signos de que el proceso estaba en vía muerta, la víspera del atentado de la T-4 de Barajas, Zapatero declaró optimista que "dentro de un año estaremos mejor". Si el presidente de gobierno pudo sobrevivir al mazazo fue debido, como se constató en el debate del Congreso, en parte a los excesos de Rajoy y en parte a los deseos de paz de amplios sectores de la ciudadanía expresados por el resto de los partidos.