Las reformas territoriales de Zapatero

Los atentados del 11 de marzo de 2004 catalizaron el malestar existente entre amplios sectores de la opinión pública ante el giro autoritario, neocentralista y derechista del segundo mandato de José María Aznar. Como se evidenció con la Huelga General del 2002, el hundimiento del Prestige , el Plan Hidrológico Nacional y sobre todo las grandes movilizaciones contra la guerra de Iraq. El Pacto de Lizarra y la ruptura de la tregua de ETA fue seguida de una brutal ofensiva terrorista. El PP emprendió una estrategia de criminalización del PNV en una espiral que conducía al enfrentamiento civil. Aznar había neutralizado el flanco catalán con un Jordi Pujol que dependía de su apoyo y que estaba inmerso en su operación sucesoria. En el marco de esta política de rearme patriótico, el PP intentó apropiarse de la Constitución, presentándose como su único intérprete autorizado y sembrando dudas sobre la lealtad del resto de partidos. La ofensiva del PP rompió una serie de consensos de la Transición, algo particularmente visible en política exterior con el alineamiento incondicional y unilateral con la administración Bush.

La manipulación informativa en los tres días de marzo que precedieron a los comicios desencadenó una oleada de indignación sin precedentes. En este clima de crispación irrespirable se produjo el vuelco electoral del 14-M que abrió las puertas de La Moncloa a José Luis Rodríguez Zapatero.

En la sesión de investidura del 15 de abril del 2004, Zapatero formuló un programa de reformas legislativas, estatutarias y constitucionales. Este programa se articuló en cinco bloques: regeneración democrática de la vida pública; realineamiento en política exterior; modernización económica y extensión del Estado del Bienestar, ampliación de los derechos de la ciudadanía y reconfiguración de la estructura territorial del Estado.

No podemos entrar aquí en el análisis de cada uno de estos apartados y sólo apuntaremos a una perspectiva general. En el primer tramo del mandato, la acción de gobierno se desarrolló en dos direcciones. Por una lado, derogar la legislación más agresiva del gobierno Aznar (retirada de Iraq, PHN, LOE...); por otro, impulsar medidas reformistas de gran impacto mediático y político como la reforma del código civil o la regularización de un millón de inmigrantes. Prácticamente todas sus iniciativas se enfrentan con el sistemático rechazo de una oposición que no acepta nada, que recurre a la movilización callejera y se apoya en sectores de la conferencia episcopal, de la judicatura o del ejército.

Zapatero no parece comprender la naturaleza de una oposición que incluso cuestiona su legitimidad democrática, vía teoría de la conspiración. El famoso "talante", sus llamadas al consenso y al diálogo se estrellan con la cerrada hostilidad del PP que, en la lógica de Carl Schmitt, le considera no como un adversario sino como un enemigo a batir. La eficacia de esta oposición se mide en las ambigüedades, titubeos y cesiones que, ante una presión política y mediática implacable, expresa el gobierno socialista en muchas de sus decisiones. Como ha ocurrido con la Ley de memoria histórica, donde Zapatero, queriendo contentar a todos, acabó no convenciendo a nadie. Llegados a este punto llama poderosamente la atención su escasa presencia en momentos de máxima tensión, como tras el atentado de Barajas o la excarcelación de De Juana Chaos. Cuando la ciudadanía espera del presidente su comparecencia pública inmediata, explicando la posición del gobierno y los objetivos de su política, no lo encuentra y son la vicepresidenta o sus ministros quienes han de dar inicialmente la cara.

Las reformas territoriales se formularon en la sesión de investidura, siguiendo esta secuencia. Primero, reformar los Estatutos, empezando por el de Catalunya, donde existía una reclamación de los partidos mayoritarios y cuyo techo señalaría los límites de los demás. Segundo, el proceso de reorganización de la estructura territorial del Estado culminaría con la reforma del Senado, convertido en Cámara de representación territorial como en los sistemas federales. Se suscitó, entonces, una discusión sobre el orden de las reformas, sobre si no convendría empezar primero modificando la Carta Magna. Pero, para ello, era necesario una mayoría cualificada en las Cortes, imposible de asumir sin el concurso del PP; por el contrario, para reformar los Estatutos bastaba la mayoría simple que los socialistas y sus aliados podían garantizar. Se optó, pues, por esta vía.

El origen de estas propuestas se halla en los acuerdos de Santillana del Mar (septiembre 2003). La inminencia de las autonómicas catalanas planteó fuertes discrepancias entre el programa del PSC de Pasqual Maragall y los barones territoriales del PSOE. El PSC no sólo estaba comprometido con la reforma del Estatut sino que apostaba por desarrollar las potencialidades federalistas de la Constitución. Frente a ellos, Rodríguez Ibarra, Chaves y Bono defendían la ortodoxia autonomista. A la postre, los acuerdos de Santillana supusieron una victoria de los partidarios de impulsar una segunda fase de desarrollo del Estado Autonómico.

Desde el punto de vista teórico, las propuestas del PSC se inspiran en las tesis de Eliseo Aja, González Casanova, Javier Corcuera o Jordi Solé Tura sobre las potencialidades federalistas de la Constitución de 1978, pero también en los trabajos de Ferran Requejo y Enric Fossas sobre las experiencias de federalismo asimétrico en Canadá y Bélgica. No obstante, las tesis de Santillana se apoyan fundamentalmente en la doctrina del constitucionalista Aja. Su análisis del Estado Autonómico parte de la base que la descentralización administrativa y política se realizó después de aprobada la Constitución, adquiriendo un gran impulso tras la derogación de la LOAPA. El proceso de transferencia de poder de la administración central a la autonómica ha llegado al límite de las previsiones constitucionales y ha generado graves desequilibrios estructurales que afectan a los mecanismos de coordinación entre las Comunidades Autónomas entre sí y de éstas con el Estado. Aja considera que estos desequilibrios obligan a plantear una revisión constitucional y culminar la arquitectura institucional del sistema. En este sentido, apuesta decididamente por un desarrollo federalizante de la Constitución. Un planteamiento que choca con una paradoja situada en el centro del debate territorial:

"El Estado autonómico padece una seria contradicción. Por un lado, permite un nivel de autogobierno muy amplio a las CCAA, que presenta una línea positiva de continuidad y progreso institucionales. Por otro, recibe críticas radicales de los propios partidos que gobiernan algunas CCAA, que llegan a deslegitimar el sistema. Podemos denominar este fenómeno (...) la paradoja de la distancia entre la realidad institucional y el debate político-ideológico." (E. Aja, El Estado Autonómico. Alianza, Madrid 1999, p.17)

Para sortear esta paradoja el constitucionalista formula los "ejes de un posible acuerdo" entre los partidos estatales y las formaciones nacionalistas que ahora coexisten en el Estado Autonómico pero con proyectos y objetivos muy diferentes. El pacto radicaría en un desarrollo, conjunto y en paralelo, del federalismo y del reconocimiento político de los hechos diferenciales. El Senado, actualmente obsoleto, devendría el elemento central para cohesionar el complejo equilibrio de las instancias territoriales del Estado.